I OSK 1405/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1025/19 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1025/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] października 2018 r., decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2019 r.) Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent): 1. cofnął R.S. (dalej strona lub skarżący) uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi według kategorii B prawa jazdy; 2. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej kpa) i art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm., dalej prd), po rozpatrzeniu odwołania R.S., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że strona dnia [...] listopada 2015 r. uzyskała uprawnienie do kierowania pojazdami - prawo jazdy kategorii B na mocy decyzji organu, w następstwie której wydano jej po raz pierwszy prawo jazdy. Dnia [...] lipca 2016 r. skarżący, kierując samochodem osobowym, popełnił przestępstwo przeciwko komunikacji stypizowane w art. 177 § 1 Kodeksu karnego, za które został skazany wyrokiem z [...] października 2018 r. sygn. akt V K [...] Sądu Rejonowego [...], zmienionym wyrokiem z [...] sierpnia 2018 r. sygn. akt IV [...] Sądu Okręgowego w [...] wyłącznie w zakresie punktu 3. dotyczącego kwestii zadośćuczynienia na rzecz pokrzywdzonego, poprzez jego uchylenie. W takiej sytuacji, organ uznał, że spełnione zostały przesłanki z art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd. Po przytoczeniu brzmienia art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd, organ wyjaśnił, że przepis ten został dodany przez art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541) zmieniającej ustawę Prawo o ruchu drogowym z dniem 18 maja 2015 r., wiążąc swą mocą organy administracji publicznej właściwe w sprawach cofnięcia uprawnienia w zgodzie z regułą z art. 6 kpa, tj. orzekania na podstawie i w granicach obowiązujących w chwili podejmowania aktu przepisów prawa. Okres obowiązywania zakwestionowanego przepisu został uzależniony od wejścia w życie przepisu uchylającego powyższy, co wynika z art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. nr 30 poz. 151, dalej ukp) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 4 czerwca 2018 r. Organ wskazał art. 139 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 978). Powiązanie owych przepisów, przy braku wdrożenia rozwiązań, o jakich mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 957, dalej ustawa zmieniająca) prowadzi do wniosku, że uprawnionym było uwzględnienie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd, jako obowiązującego w porządku prawnym w chwili orzekania przez organ I instancji. Kolegium uznało, że wbrew twierdzeniu odwołania termin, o jakim mowa w art. 14 ust. 2 ustawy zmieniającej, formułującym delegację dla ministra właściwego do spraw informatyzacji, nie został dotychczas ogłoszony w formie właściwego komunikatu. Powoływany przez odwołującego termin 1 października 2018 r. ogłoszony komunikatem Ministra Cyfryzacji z 28 czerwca 2018 r. dotyczy wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie informacji do centralnej ewidencji pojazdów o zatrzymaniu dowodu rejestracyjnego (pozwolenia czasowego) oraz o informacji o jego zwrocie w sposób, o którym mowa w art. 132 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.). Postawiony w odwołaniu zarzut orzekania na podstawie nieistniejącego w porządku prawnym przepisu organ uznał tym samym za chybiony. W zaistniałej sytuacji, Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo wskazał jako podstawę prawną kwestionowanej decyzji art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd. Wynikająca z tego przepisu norma kompetencyjna dla starosty jest oczywista, a jej zastosowanie wymaga wyłącznie stwierdzenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że kierujący pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Fakt popełnienia przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, jak wynika z literalnego brzmienia przepisu, musi być dowiedziony prawomocnym rozstrzygnięciem, które nie podlega weryfikacji organów administracji publicznej, wiąże te organy co do okoliczności popełnionego przestępstwa i odpowiedzialności sprawcy. Nie zwalnia to organu administracji publicznej z kontroli zasadności wystąpienia z wnioskiem o cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami, jak też prawidłowości zakwalifikowania przestępstwa według systematyki Kodeksu karnego. Kolegium wskazało, że wyrokiem z [...] października 2017 r. V K [...] Sąd Rejonowy [...] uznał stronę za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu z art. 177 § 1 kk. Wyrokiem z [...] sierpnia 2018 r. IV Ka [...] Sąd Okręgowy w [...] zmienił wyrok V K [...] uchylając rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 jego części dyspozytywnej, a zatem rozstrzygnięcie w zakresie zadośćuczynienia na rzecz pokrzywdzonego, utrzymując w mocy wyrok w pozostałym zakresie i nadając temu rozstrzygnięciu walor prawomocności z dnia wydania wyroku Sądu wyższej instancji. Osądzony prawomocnie czyn popełniony został przez stronę dnia [...] lipca 2016 r. i mieści się w Rozdziale XXI Przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji - ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeksu karny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1600, dalej kk). Wskazując na przesłanki z art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd organ podniósł, na podstawie lektury załączonych do akt postępowania organu I instancji dokumentów, że stronie po raz pierwszy wydane zostało prawo jazdy, potwierdzające uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B w dniu [...] listopada 2015 r. Popełnienie w dniu [...] lipca 2016 r. przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, dowiedzionego prawomocnym wyrokiem Sądu rodzi konieczność cofnięcia stronie uprawnienia do kierowania pojazdami stosownie do dyspozycji powołanego w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania w zakresie braku uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym właściwości i warunków osobistych skarżącego, braku popełnienia przezeń innych wykroczeń drogowych, braku orzeczenia przez Sąd środka karnego, Kolegium wyjaśniło, że są to okoliczności obojętne w świetle podstawy prawnej niniejszej decyzji dla orzeczenia o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, co wyżej uzasadniono. Cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami nie jest karą administracyjną, ale środkiem chroniącym bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Prewencyjny i zabezpieczający cel przepisu legł u podstaw kategorycznego nakazu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami, co istotne bez dopuszczalności przywrócenia uprawnienia do kierowania pojazdami, w przeciwieństwie do innych podstaw cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami (pierwotnie art. 140 ust. 2 prd obowiązujący do dnia 18 stycznia 2013 r., następnie art. 103 ust. 3 ukp obowiązujący od dnia 19 stycznia 2013 r.). Organ odwoławczy nie uwzględnił podnoszonych w odwołaniu innych okoliczności dotyczących poprawnego zachowania się strony jako kierowcy, jako niemieszczących się w dozwolonych granicach ustaleń przyjętego za podstawę niniejszej decyzji przepisu prawa, wykraczających poza granice oceny faktów istotnych dla orzekania w przedmiocie tym przepisem objętym. W zaistniałych okolicznościach, wskazując na kategorycznie sformułowaną normę prawną z art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd, niepozwalającą organom administracji publicznej na jakiekolwiek odstępstwo od jej zastosowania, pozostawiającą poza swoim zakresem wszelkie inne względy i kryteria, prócz przesłanek ściśle w niej określonych, Kolegium uznało, że koniecznym stało się cofnięcie stronie uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. Z wyżej przytoczonych względów Kolegium nie uznało podnoszonego przez stronę argumentu o braku orzeczenia wyrokiem Sądu zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, jako mającego uchylać podstawy cofnięcia uprawnienia, w obliczu bezwzględnie sformułowanego nakazu cofnięcia uprawnienia w razie popełnienia przez kierowcę przestępstwa drogowego w okresie dwóch lat od dnia otrzymania po raz pierwszy prawa jazdy. Decyzja jest konsekwencją administracyjną tej okoliczności, niezależną od wymiaru kary orzeczonej przez Sąd, jak też niezależną od orzeczenia środka karnego. R.S., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzję z [...] września 2019 r. wnosząc o jej uchylenie i decyzji ją poprzedzającej z [...] maja 2019 r. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego, w szczególności: a. art. 140 ust. 1 pkt 3[a] lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że istnieją przesłanki do cofnięcia skarżącemu uprawnień kategorii B z uwagi na stwierdzenie prawomocnego rozstrzygnięcia, podczas gdy ów przepis nie obowiązywał od dnia 18 maja 2015 r., a następnie został uchylony na mocy art. 125 w zw. z art. 139 pkt 3 ustawy z dnia 5 tycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978), co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji na nieistniejącej podstawie prawnej, a tym samym należy uznać, że decyzja jest nieważna; b. art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez działanie organu wbrew zasadom demokratycznego państwa prawnego w tym w szczególności przez ograniczenie uprawnień skarżącego wbrew przepisom prawa karnego, mimo przewidzianej przez ustawodawcę instytucji orzeczenia środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, a nadto przez ograniczenie uprawnień skarżącego do kierowania pojazdami mimo braku istnienia przesłanki zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; 2. przepisów prawa procesowego, w szczególności: a. art. 7a § 1 kpa, przez jego niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy i nierozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie stosowania normy art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, na korzyść skarżącego, podczas gdy skarżący jest jedyną stroną postępowania, brak jest spornych interesów osób trzecich, na które wynik postępowania miałby bezpośredni wpływ oraz w stosunku do skarżącego postępowanie zostało wszczęte w styczniu 2019 r. w dacie, kiedy norma art. 7a § 1 kpa już obowiązywała i jej treść winna być uwzględniona przy rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy; b. art. 7 w zw. z art. 7a § 1 kpa, przez - zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez pryzmat art. 7a § 1 kpa oraz nieuwzględnienie słusznego interesu odwołującego się przejawiającego się pozostawieniem uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B w szczególności: zaniechanie zbadania okoliczności związanych z sytuacją skarżącego, nieuwzględnienie faktu, że w świetle wszystkich okoliczności a mianowicie faktu, że skarżący przed wszczęciem niniejszego postępowania był przez organ skierowany na badania psychologiczne dla kierowców i przeszedł je pozytywnie, - pominięcie faktu, że zdarzenie drogowe z udziałem skarżącego miało charakter incydentalny, a w stosunku do skarżącego zachodzi pozytywna prognoza kryminologiczno-społeczna, o czym świadczy treść wyroku zarówno Sądu Rejonowego w [...] i Sądu Okręgowego w [...] i brak środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, zatem nie powinna być stosowana wobec skarżącego sankcja administracyjna w postaci cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a Prawa o ruchu drogowym, który nie obowiązywał w chwili wydania zaskarżonej decyzji; c. art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 kpa, przez błędne uznanie przez organ odwoławczy, że dowody załączone do odwołania nie mają wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy, w sytuacji, kiedy przedłożone dokumenty przez skarżącego wskazują, że zdarzenie drogowe miało charakter jednorazowy i incydentalny i że po stronie skarżącego istnieje pozytywna prognoza w zakresie pozostawienia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami; d. art. 8 kpa, przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego do działań organu, przede wszystkim, przez naruszenie zasady proporcjonalności i podjęcia decyzji o cofnięciu uprawnień w sytuacji braku stwarzania zagrożenia przez skarżącego na drodze, braku karalności w tym zakresie (brak punktów karnych) i wydania zaskarżonej decyzji po roku od uprawomocnienia się wyroku V K "[...]" [winno być "[...]"]; e. obrazę zasady praworządności, tj. art. 6 kpa stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to znaczy, że decyzje wydane przez te organy winny opierać się na prawie powszechnie obowiązującym, podczas gdy decyzja wydana przez organy obu instancji została oparta na podstawie prawnej, która nie istniała w chwili jej wydania, co w konsekwencji sprowadziło się do tego, że organy administracji publicznej nie działały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego; f. art. 138 § 1 pkt 2 kpa, przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji I instancji, mimo że istniały podstawy do jej uchylenia i umorzenia postępowania. Uszczegóławiając zarzuty przeciwko zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu skargi wskazując na brzmienie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 957), która weszła w życie z dniem 4 czerwca 2018 r., strona wywiodła, że z regulacji tej wynika, że do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych wskazanych w tym przepisie, od dnia 1 października 2018 r. nie stosowało się m.in. przepisu art. 125 pkt 16 ukp, uchylającego art. 140 i 140a prd. Oznacza to, że zarówno w dacie orzekania przez organ I instancji jak i przez organ odwoławczy, art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a, nie mógł mieć już zastosowania i nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, bowiem wdrożenie wskazanych w ustawie rozwiązań nastąpiło z dniem 1 października 2018 r. Organy obu instancji nie zastosowały właściwej podstawy prawnej. W niniejszej sprawie organ winien wydać decyzję w oparciu o stosowny przepis ustawy o kierujących pojazdami, do czego jednak niezbędne są inne ustalenia faktyczne, których w niniejszej sprawie brak. Skarżący argumentował, że w żadnej mierze nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Od chwili popełnienia przestępstwa minęło blisko 3 lata. Skarżący, poza tym jednorazowym przykrym dla niego incydentem nie popełnił żadnego innego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu na drogach publicznych. Organ administracji publicznej skierował skarżącego na badania psychologiczne. Psycholog uprawniony do badań psychologicznych w orzeczeniu psychologicznym z [...] stycznia 2019 r. nr [...] nie stwierdził u skarżącego przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B. Orzeczenie to doręczono organowi dnia 15 stycznia 2019 r., co według skarżącego oznacza, że należycie wypełnił nałożone na niego obowiązki. Pozbawione logiki jest postępowanie organu administracji publicznej, który najpierw skierował skarżącego na badania psychologiczne, po czym - w momencie, kiedy badania te wykazały brak przeciwskazań do prowadzenia pojazdów wszczął postępowanie w zakresie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. W ocenie strony tego rodzaju postępowanie narusza podstawowe zasady praworządności i konstytucyjności zagwarantowanej w państwie prawa. Doszło do naruszenia w sprawie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez stwierdzenie, że okoliczności takie jak nienaganna postawa życiowa skarżącego, niekaralność, brak kolizji drogowych zagrażających bezpieczeństwu i zdrowiu innych użytkowników pozostaje bez wpływu na prawidłowość decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Skarżący dopatrzył się naruszenia art. 8 kpa, tj. wynikającej z tego przepisu zasady proporcjonalności i podjęcia decyzji o cofnięciu uprawnień w sytuacji braku stwarzania przez skarżącego na drodze, braku karalności w tym zakresie (brak punktów karnych) i wydania decyzji po roku od uprawomocnienia się wyroku V K [...]. Skarżący od ponad dwu lat prowadzi działalność gospodarczą na terenie całej Europy - instalacje elektryczne. W związku z charakterem pracy, skarżący rocznie przejeżdża ok. 30.000 km. W związku z zaskarżoną decyzją o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów skarżący nie może pracować, nie może dojeżdżać do miejsca zlecenia, a każdy dzień przestoju to strata ok 1.000 zł. Decyzja, która jest wydana bez ważnej podstawy prawnej, niesie dla bardzo duże straty finansowe, jak również ma wpływ na dalsze funkcjonowanie jego działalności. Skarżący podniósł, że czyn zabroniony, w związku z którym organ administracji wywodzi skutki prawne w postaci cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem miał miejsce w dniu [...] lipca 2016 r., podczas gdy w postępowaniu karnym funkcjonuje zasada domniemania niewinności. Pierwszy raz prawo jazdy wydano skarżącemu dnia [...] listopada 2015 r. Prawomocny wyrok skazujący IV Ka [...] Sąd Okręgowy w [...] wydał dnia [...] sierpnia 2018 r. Od czasu wydania prawa jazdy do wydania prawomocnego wyroku przez Sąd drugiej instancji upłynął termin znacznie dłuższy aniżeli termin, który zastosował organ administracji publicznej, co skutkuje tym, że instytucja prawna w postaci cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami - nie ma w tym przypadku zastosowania, a przynajmniej - w ocenie skarżącego - jest niezgodna z Konstytucją, gdzie w rozdziale II określono Wolności prawa i obowiązki człowieka i obywatela. Organ dopuścił się naruszenia art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez ograniczenie uprawnień wbrew zasadom demokratycznego państwa prawnego, w tym w szczególności przez ograniczenie uprawnień skarżącego wbrew przepisom prawa karnego, mimo przewidzianej przez ustawodawcę instytucji orzeczenia środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, a nadto przez ograniczenie uprawnień mimo braku istnienia przesłanki zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał skargę za niezasadną. Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji wydanej w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.), z którego wynika, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że kierujący pojazdem silnikowym w okresie dwóch lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, przy czym decyzja o cofnięciu uprawnienia jest wydawana na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji. Zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i w skardze skarżący podnosił, że ów przepis został uchylony, a w konsekwencji nie mógł mieć zastosowania w jego sprawie, Sąd w pierwszej kolejności uznał za konieczne wyjaśnić, czy art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd, był przepisem obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Analiza przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy o kierujących pojazdami oraz kolejnych zmian wprowadzanych do tych ustaw prowadzi do wniosku, że przedmiotowy przepis obowiązywał w dacie orzekania. Art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd został uchylony na mocy art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (w niniejszej sprawie stosowanej w brzmieniu Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.). Zgodnie z art. 139 pkt 3 ukp, uchylenie to nastąpiło ostatecznie z dniem 4 czerwca 2018 r. Równocześnie z dniem 4 czerwca 2018 r. weszła w życie nowelizacja dokonana ustawą z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 957), którą dokonując zmian w ustawie o kierujących pojazdami oraz Prawo o ruchu drogowym, w art. 14 ust. 1 postanowiono, że do czasu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq ustawy zmienianej w art. 1 (a więc Prawa o ruchu drogowym), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 43 ust. 2 pkt 4, art. 44 ust. 3 pkt 2, art. 67 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. c, art. 98, art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. c i pkt 4 oraz ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 3, art. 102 ust. 1b, art. 103 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2, art. 124 ust. 7, art. 125 pkt 10 lit. g i pkt 16 oraz przepisów rozdziału 14 ustawy zmienianej w art. 2 (tj. ustawy o kierujących pojazdami) nie stosuje się. W ust. 2 tej regulacji przewidziano z kolei, że "Minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej komunikat określający termin wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w ust. 1. Komunikat ogłasza się w terminie co najmniej 3 miesięcy przed dniem wdrożenia rozwiązań technicznych określonym w tym komunikacie". Z powyższej regulacji wynika, że do dnia wdrożenia rozwiązań technicznych, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, nie stosuje się m.in. przepisu art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami, uchylającego przepis art. 140 i art. 140a Prawa o ruchu drogowym. Oznacza to, że do czasu dokonania takiego wdrożenia art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd mógł mieć zastosowanie i może stanowić podstawę prawną decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Ustalając stan prawny w niniejszej sprawie Sąd sprawdził w Dzienniku Urzędowym Ministra Cyfryzacji i na stronie BiP Ministerstwa Cyfryzacji, czy komunikat, o którym mowa w art. 14 ust. 2 nowelizacji, został wydany. W wyniku tego ustalił, że do chwili obecnej nie został on ogłoszony. Stąd też, zdaniem Sądu należy uznać, że art. 125 pkt 16 ukp nie znajduje obecnie zastosowania, a art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. b prd w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie był uchylony. Nietrafne jest twierdzenie skargi, że ów przepis został wyeliminowany z obrotu prawnego z dniem 1 października 2018 r., a przez to doszło do naruszenia zasady praworządności (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej kpa). Wskazaną datę skarżący wiąże z wdrożeniem rozwiązań technicznych umożliwiających przekazywanie informacji do centralnej ewidencji pojazdów o zatrzymaniu dowodu rejestracyjnego (pozwolenia czasowego) oraz o informacji o jego zwrocie, dla których Minister Cyfryzacji wydał komunikat z dnia 28 czerwca 2018 r. (Dz. Urz. Ministerstwa Cyfryzacji, poz. 22). Dostrzec jednak należy, że wskazany komunikat został wydany na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej, podobnie jak odrębny komunikat z dnia 22 lutego 2019 r. - w sprawie określenia terminu wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających udostępnianie danych zgromadzonych w centralnej ewidencji pojazdów do ponownego wykorzystywania za pośrednictwem usług sieciowych (Dz. Urz. MC, poz. 5), został wydany na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy zmieniającej. Tymczasem, na zasadzie art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawodawca powiązał stosowanie art. 125 pkt 16 ukp z wdrożeniem innych rozwiązań technicznych, tj. umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq Prawa o ruchu drogowym. Skoro co do tych rozwiązań minister właściwy do spraw informatyzacji nadal nie wydał komunikatu określającego termin wdrożenia, to art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd mógł mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżący powoływał w uzasadnieniu skargi art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2018 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, w sytuacji, gdy przepis ten wstrzymał stosowanie rozdziału 14 ustawy o kierujących pojazdami. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby w efekcie, że naruszenie przez skarżącego przepisów o ruchu drogowym musiałoby pozostać bez jakiejkolwiek sankcji, a nie sposób uznać, że intencją ustawodawcy było zwolnienie kierowców naruszających przepisy z jakiejkolwiek odpowiedzialności. Zważywszy, że opisana wyżej nowelizacja ustawy Prawo o ruchu drogowym weszła w życie z dniem, w którym ustawodawca uprzednio, nowelizując ustawę o kierujących pojazdami, przewidział utratę mocy obowiązującej art. 140 i 140a prd, należy, zdaniem Sądu I instancji uznać, że wejście w życie uchylenia tych przepisów zostało przesunięte w czasie. W ocenie Sądu, przeważające znaczenie przy ocenie powyższej kwestii ma jednoczesne wejście w życie obu zmian przepisów (tj. 4 czerwca 2018 r.), co oznacza, że ostatnim dniem, w którym można było przesunąć w czasie obowiązywanie przepisu uchylającego art. 140 prd, był dzień, w którym uchylenie miało stać się faktem. Konsekwencją tego poglądu jest przyjęcie, że ustawodawca czasowo wstrzymał wejście w życie regulacji, które uniemożliwiłyby zastosowanie sankcji w postaci pozbawienia uprawnień do kierowania pojazdami w stosunku do kierowców, którzy popełnili przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Na zasadzie art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawodawca powiązał stosowanie art. 125 pkt 16 ukp z wdrożeniem innych rozwiązań technicznych, umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq prd. Skoro minister właściwy do spraw informatyzacji nadal nie wydał komunikatu określającego termin wdrożenia tych rozwiązań, to art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd mógł mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd I instancji za niezasadne uznał zarzuty skargi oparte na przepisach prawa procesowego i materialnego w niej wskazanych, kwestionujące legalność wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd. Uznając skuteczność ww. normy w postępowaniu objętym przedmiotem skargi, Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego, że zastosowanie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd, wymaga stwierdzenia prawomocnym rozstrzygnięciem, że kierujący pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. W sprawie niniejszej niekwestionowane jest, że skarżący uzyskał prawo jazdy po raz pierwszy w dniu [...] listopada 2015 r. - w czasie obowiązywania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd. Dwuletni okres próbny wskazany w tym przepisie upływał w dniu 9 listopada 2017 r., a do popełnienia przypisanego skarżącemu czynu doszło [...] lipca 2016 r. - przed upływem okresu próbnego. Sprawa popełnienia przez skarżącego czynu przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, została przesądzona prawomocnym wyrokiem karnym. W ocenie Sądu, materiał dowodowy sprawy został przez organ zebrany w pełni i prawidłowo oceniony, a formułowane na tym tle zarzuty skargi o naruszeniu wydaną decyzją art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, art. 138 kpa, nie wskazują na wadliwie przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające, ale w istocie zarzuty te dotyczą zasadności zastosowanej normy prawa materialnego. Sąd I instancji uznał [zarzut] naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego za całkowicie nietrafny. Skoro spełnione zostały przesłanki określone w art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd, organ zobligowany był do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Skarżący, wskazując na naruszenie zaskarżoną decyzją ww. norm prawa procesowego i art. 2 w zw. 31 ust. 2 Konstytucji RP, powołał argumentację nakazującą organowi uwzględnić fakt, że zdarzenie drogowe miało charakter jednorazowy i incydentalny, brak stwarzania zagrożenia skarżącego na drodze, brak karalności w zakresie przypisania skarżącemu punktów karnych, wydania decyzji po roku od uprawomocnienia się wyroku sądu karnego, naruszenia obowiązującej w postępowaniu karnym zasady domniemania niewinności, brak orzeczenia środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, wydanie orzeczenia stwierdzającego brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B, sytuację zawodową i ekonomiczną strony. Sąd stwierdza, że ww. okoliczności pozostają prawnie indyferentne (obojętne) w świetle przesłanek materialnoprawnych rozstrzygania o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Niniejsza decyzja jest konsekwencją administracyjną okoliczności orzeczenia o uznaniu skarżącego winnym popełnienia przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, niezależną od wymiaru kary orzeczonej przez Sąd, jak też niezależną od kwestii możliwego braku orzeczenia przez sąd karny środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów. Nietrafne jest stanowisko skarżącego, że przez wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i zastosowały właściwe przepisy, które stanowiły podstawę orzeczenia o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Nie doszło do naruszenia przepisów wskazywanych w skardze ani innych przepisów, które mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji bądź stwierdzenia jej nieważności. Skargę kasacyjną wywiódł R.S., reprezentowany przez adw. M.B., zaskarżając wyrok II SA/Sz 1025/19, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia art. 7 w zw. z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przez pryzmat art. 7a § 1 kpa oraz nieuwzględnienie słusznego interesu R.S. przejawiającego się w pozostawieniu mu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B, w szczególności zaniechanie zbadania okoliczności związanych z sytuacją skarżącego, nieuwzględnienie faktu, że w świetle wszystkich okoliczności a mianowicie faktu, że skarżący przed wszczęciem niniejszego postępowania był przez organ skierowany na badania psychologiczne dla kierowców i przeszedł je pozytywnie, pominięcie faktu, że zdarzenie drogowe z udziałem skarżącego miało charakter incydentalny, a w stosunku do skarżącego zachodzi pozytywna prognoza kryminologiczno-społeczna, o czym świadczy treść wyroku Sądu Rejonowego w [...] i Sądu Okręgowego w [...], i brak środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, zatem nie powinna być stosowana wobec skarżącego sankcja administracyjna w postaci cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd, który nie obowiązywał w chwili wydania zaskarżonej decyzji; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 kpa przez błędne uznanie, że dowody załączone do odwołania nie mają wpływu na sposób rozpatrzenia sprawy, w sytuacji kiedy przedłożone przez skarżącego dokumenty wskazują, że zdarzenie drogowe miało charakter jednorazowy i incydentalny i że po stronie skarżącego istnieje pozytywna prognoza w zakresie pozostawienia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia art. 6 oraz art. 8 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego do działań organu, przede wszystkim przez naruszenie zasady proporcjonalności i podjęcia decyzji o cofnięciu uprawnień w sytuacji braku stwarzania zagrożenia przez skarżącego na drodze, braku karalności w tym zakresie (braku punktów karnych) i wydania zaskarżonej decyzji po roku od uprawomocnienia się wyroku V K [...], a także przez obrazę zasady praworządności, o której stanowi art. 6 kpa stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, to znaczy, że decyzje wydane przez te organy winny opierać się na prawie powszechnie obowiązującym, podczas gdy decyzja wydana w pierwszej instancji przez Prezydenta Miasta [...] i SKO została oparta na podstawie prawnej, która nie istniała w chwili jej wydania, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że organy administracji publicznej nie działały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego; 2. prawa materialnego: a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez dokonanie nieprawidłowej kontroli i niewłaściwego zastosowania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 125 w zw. z art. 139 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978) polegającego na uznaniu zarzutu naruszenia powyższych przepisów za nieuprawniony i w konsekwencji oddaleniu skargi, mimo że doszło do wydania decyzji na nieistniejącej podstawie prawnej; b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez dokonanie nieprawidłowej kontroli i niewłaściwego zastosowania art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez działanie wbrew zasadom demokratycznego państwa prawnego w tym w szczególności przez ograniczenie uprawnień skarżącego wbrew przepisom prawa karnego, mimo przewidzianej przez ustawodawcę instytucji orzeczenia środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, a nadto przez ograniczenie uprawnień skarżącego do kierowania pojazdami mimo braku istnienia przesłanki zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2019 r. i decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2019 r.; zasądzenia [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych; zrzekł się rozprawy. Prokurator Rejonowy [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach (art. 174 pkt 1 i 2 ppsa). Najdalej idący jest zarzut naruszenia prawa materialnego - wydania decyzji "na nieistniejącej podstawie prawnej" (zarzut 2.a skargi kasacyjnej), bowiem w istocie autorka skargi kasacyjnej wskazuje na wydanie decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. kpa), co prowadziłoby do nieważności decyzji. Zatem ten zarzut wymagał rozpoznania w pierwszej kolejności. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez dokonanie nieprawidłowej kontroli i niewłaściwego zastosowania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 125 w zw. z art. 139 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978) nie zasługiwał na uwzględnienie. Art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej wyłączył stosowanie art. 125 pkt 16 ukp, co zostało wyrażone przez ustawodawcę przez wskazanie, że przepisu art. 125 pkt 16 ukp "nie stosuje się" do czasu wdrożenia określonych rozwiązań. Takie brzmienie przepisu może budzić wątpliwości, na czym ma polegać wyłączenie stosowania przepisu, który wszak nie jest podstawą do wydawania rozstrzygnięć indywidualnych i nie podlega "stosowaniu" rozumianemu jako określanie na podstawie stosowanego przepisu skutków w indywidualnych sprawach. By ustalić, jaki jest skutek wyłączenia należy wziąć pod uwagę charakter art. 125 pkt 16 ukp. Ten ostatni przepis jest przepisem II stopnia, zawierającym regulację dotyczącą obowiązywania innego przepisu, przewidziany w nim skutek polegać miał na uchyleniu art. 140 i art. 140a prd. Przepisy II stopnia nie regulują zachowań swoich adresatów, nie określają ich skutków, lecz dotyczą obowiązywania i stosowania innych przepisów. Wyłączenie ich stosowania może oddziaływać wyłącznie na sferę obowiązywania i stosowania tych przepisów, do których się odnoszą. Skoro art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi, że do czasu wdrożenia stosownych rozwiązań technicznych, nie stosuje się m.in. art. 125 pkt 16 ukp, a przepis ten uchyla art. 140 i art. 140a prd, to wstrzymanie jego stosowania oznacza, że skutek uchylenia został wyłączony i nie nastąpił. Wyłączenie stosowania art. 125 pkt 16 ukp nastąpiło z dniem 4 czerwca 2018 r., z tą datą przepis ten nie mógł wywrzeć przewidzianego w nim skutku pod postacią utraty mocy art. 140 i art. 140a prd, utrata mocy obowiązującej przez te przepisy została przesunięta w czasie (wyrok NSA z 9.7.2020 r. I OSK 16/20, Lex 3040674). Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie pogląd ten w pełni aprobuje. Nietrafnie skarżący kasacyjnie uważa, że "do dnia wdrożenia wskazywanych rozwiązań technicznych (czyli do dnia 1 października 2018 r.) nie stosowało się m. in. przepisu art. 125 pkt 16" ukp, uchylającego art. 140 i 140a prd (s. 4 skargi kasacyjnej). Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że ustawodawca na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej powiązał stosowanie art. 125 pkt 16 ukp z wdrożeniem innych rozwiązań technicznych, umożliwiających przekazywanie danych na zasadach określonych w art. 100aa-100aq prd. Skarżący kasacyjnie dowolnie uznał, że wdrożenie wskazywanych rozwiązań technicznych "o których mowa w ust. 1" (art. 14 ustawy zmieniającej - verba legis) nastąpiło do dnia 1 października 2018 r. Wojewódzki Sąd trafnie ustalił, że do dnia wydania zaskarżonego wyroku (do dnia 20 lutego 2020 r.) - zatem do dnia wydania zaskarżonej decyzji ([...] września 2019 r.) - minister właściwy do spraw informatyzacji nadal nie wydał komunikatu, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy zmieniającej, określającego termin wdrożenia tych rozwiązań (s. 11-13 uzasadnienia wyroku II SA/Sz 1025/19). Skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnego dowodu, który podważyłby to ustalenie Sądu I instancji. Trafnie Sąd I instancji uznał, że art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd mógł mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie można zatem uznać, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, oparte były na "nieobowiązującym przepisie prawa". Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP). W orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że zwrot "w szczególności", używany powszechnie w praktyce adwokacko-radcowskiej przy opisywaniu podstaw kasacyjnych przed wymienieniem przepisów uznawanych przez skarżącego za naruszone, jest semantycznie pusty, co oznacza, że Sąd Najwyższy [Naczelny Sąd Administracyjny] rozpoznając kasację [skargę kasacyjną] uwzględnia tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wymienione w kasacji [skardze kasacyjnej] jako naruszone (postanowienie SN z 26.9.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39; uzasadnienie wyroku SN z 27.1.1999 r. II CKN 151/98, OSNC 1999/7-8/134; wyrok NSA z: 22.1.2013 r. II OSK 1474/11; 6.6.2013 r. I FSK 825/12). Autorka skargi kasacyjnej nietrafnie upatruje naruszenia wskazanych wzorców kontroli "poprzez ograniczenie uprawnień skarżącego wbrew przepisom prawa karnego, pomimo przewidzianej przez ustawodawcę instytucji orzeczenia środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, a nadto przez ograniczenie uprawnień skarżącego do kierowania pojazdami pomimo braku istnienia przesłanki zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób" (zarzut 2.b petitum skargi kasacyjnej). Zarówno ustrojodawca w art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i ustawodawca zwykły, dopuszcza możliwość dyscyplinowania użytkowników dróg publicznych nie tylko środkami karnymi, orzekanymi przez Sądy karne w postępowaniu karnym, lecz także środkami administracyjnymi - w tym takimi, które nie są karami administracyjnymi. Środki te służą zapewnieniu bezpieczeństwa i ochronie zdrowia uczestników ruchu drogowego, mieszcząc się w katalogu przesłanek z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zagadnienie stosowania środków karnych i środków administracyjnych było już przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego i Sądów administracyjnych. Niewątpliwie na mocy art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155 ze zm.), skutek zdarzenia prawnego, jakim jest skazanie prawomocnym wyrokiem, w którym orzeczono wobec danej osoby zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w zakresie danej kategorii, może być (w zależności od danej sytuacji faktycznej) rozciągnięty na inne jej uprawnienia do prowadzania pojazdów, przy czym skutki te dotyczą zarówno ubiegającego się o wydanie prawa jazdy określonej kategorii, jak i dysponującego już takim dokumentem. Sam fakt skazania strony i orzeczenie wobec niej środka karnego może wywoływać różne, niezależne od siebie skutki prawne na gruncie innych, niż prawo karne, gałęzi prawa. Art. 12 ust. 2 ukp nie pozostawia wątpliwości, że wolą ustawodawcy było wywołanie w tym wypadku dodatkowej, niezależnej od sankcji karnej, sankcji administracyjnej przez uniemożliwienie osobie z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów podstawowych kategorii, odzyskania dokumentu umożliwiającego kierowanie pojazdami innych kategorii i to nawet wówczas, gdy sąd karny nie pozbawił skazanego uprawnień do kierowania nimi. Odzwierciedlenie tego stanowiska znajduje się w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11.10. 2016 r. K 24/15 (Dz.U. z 2016 r. poz. 2197), w którym Trybunał orzekł, że art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust. 1c ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym: a) w zakresie, w jakim przewiduje stosowanie wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności prawnokarnej za wykroczenie, jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz. U. 2003.42.364) i art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. 1977.38.167); b) w zakresie, w jakim nie przewiduje sytuacji usprawiedliwiających - ze względu na stan wyższej konieczności - kierowanie pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ze stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 24/15 wynika jasny przekaz, że orzeczenie środka karnego w postępowaniu karnym w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych określonych kategorii, nie stoi na przeszkodzie możliwości stosowania wobec tej samej osoby, za ten sam czyn, dodatkowych sankcji administracyjnych, co wskazuje na brak naruszenia regulacjami art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ukp zasady ne bis in idem. Podobna sytuacja - stosowania sankcji administracyjnej w ramach odpowiedzialności administracyjnej, niezależnie od odpowiedzialności karnej (także przy braku orzeczenia środka karnego w postępowaniu karnym w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych), ma miejsce w przypadku otrzymania przez kierowcę punktów na podstawie art. 130 prd. Zastosowanie wobec skarżącego na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.) sankcja administracyjna w postaci cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi według kategorii B prawa jazdy, nastąpiło zgodnie z prawem, stojącym na straży życia i zdrowia skarżącego, jego rodziny i innych uczestników ruchu drogowego. Uprzednie skazanie skarżącego prawomocnym wyrokiem za przestępstwo z art. 177 § 1 Kodeksu karnego, było jedynie koniecznym warunkiem spełnienia przesłanki z art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd. Zastosowanie w tej sytuacji sankcji administracyjnej nie skutkowało "ograniczeniem uprawnień skarżącego wbrew przepisom prawa karnego", lecz miało miejsce na podstawie przepisu ustawy, a warunkiem zastosowania tej sankcji administracyjnej było uprzednie przesądzenie prawomocnym wyrokiem Sądu karnego, że skarżący "popełnił a) przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji" (verba legis - art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd). W żaden sposób zasada domniemania niewinności, obowiązująca w postępowaniu karnym, jak i wydanie dnia [...] sierpnia 2018 r. prawomocnego wyroku IV Ka [...] Sądu II instancji, przesądzającego o popełnieniu przez skarżącego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, po upływie ponad 2 lat od daty popełnienia przestępstwa ([...] lipca 2016 r.) i po upływie ponad 2 lat i 9 miesięcy od dnia wydania skarżącemu pierwszego prawa jazdy ([...] listopada 2015 r.), w żaden sposób nie uniemożliwiała cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym (art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd), jeśli skarżący popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji "w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy" (co prawidłowo ustaliły organy obu instancji). Ogólnikowe wskazanie w skardze kasacyjnej, że "w ocenie skarżącego [instytucja prawna w postaci cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami] jest niezgodna z konstytucją, gdzie w rozdziale II określono Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" (s. 6 akapit 6 skargi kasacyjnej), uniemożliwiało rozpoznanie zarzutu w tym zakresie. Rozdział II Konstytucji RP obejmuje 56 artykułów (od 30 do 86), z których art. 31, art. 42, art. 54, art. 58, art. 64, art. 85 składa się z 3 ustępów; art. 32, art. 33, 34, art. 35, art. 37, art. 45, art. 48, art. 56, art. 62, art. 66, art. 67, art. 71, art. 75, art. 77, art. 79 z 2 ustępów; art. 59, art. 61, art. 72, art. 74 z 4 ustępów; art. 41, art. 51, art. 52, art. 55, art. 65, art. 68, art. 70 z 5 ustępów; art. 53 z 7 ustępów - o różnej treści normatywnej. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Spośród przepisów Rozdziału II Konstytucji RP do rozpoznania nadawał się jedynie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - do którego Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się wyżej. Zaskarżony wyrok nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) jako zasady złożonej, ani wyinterpretowanej z tej zasady - zasady zaufania obywateli do państwa (s. 7 skargi kasacyjnej; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 23 i 27, nb 9, p. 2). W kontrolowanym postępowaniu w żadnym aspekcie nie doszło do naruszenia art. 2 ani art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zarzuty 1.a, 1.b i 1.c, z uwagi na ich charakter, należało rozpoznać łącznie. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 457 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. Organy winny uwzględnić - w myśl art. 7 kpa - słuszny interes obywateli. Załatwienie niniejszej sprawy według żądania skarżącego kasacyjnie nie byłoby jednak uwzględnieniem jego "słusznego" interesu, gdyż byłoby to działanie wbrew przepisom prawa. Organy władzy publicznej działają zaś na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP; art. 6 kpa). Mimo, że przedmiotem postępowania było odebranie stronie uprawnienia, w kontrolowanej sprawie art. 7a § 1 kpa nie znajdował zastosowania, bowiem w sprawie nie pozostały wątpliwości co do treści normy prawnej. Tą normą prawną jest norma prawidłowo dekodowana przez organy obu instancji z art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się do uwag wyżej przedstawionych przy analizie zarzutów 2.a i 2.b. To, że skarżący nie popełnił innego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji (verba legis - art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd), prócz przestępstwa z art. 177 § 1 kk, za które został skazany wyrokiem V K [...], zmienionym w części prawomocnym wyrokiem VI Ka [...], pozostaje obojętnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Ustawodawca wymagał bowiem, by kierujący pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji i by organ stwierdził to na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć (in casu - wyroku Sądu powszechnego); ustawodawca nie wymagał, by dla wydania decyzji związanej kierujący miał np. popełnić w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy, kolejny raz przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Na zastosowanie normy z art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd nie ma wpływu wynik badania psychologicznego przeprowadzonego na podstawie art. 99 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 3 lit. d ukp (k. 110-111 akt administracyjnych). Pozytywny wynik badania psychologicznego uniemożliwia wydanie decyzji na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b ukp; nie wpływa zaś w żaden sposób na wydanie decyzji na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd. Nietrafnie skarżący postrzega chronologię zdarzeń - na podstawie wniosku z 5 października 2018 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], organ wszczął postępowanie w zakresie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd dnia 4 grudnia 2018 r. - ponad miesiąc przed otrzymaniem dnia 15 stycznia 2019 r. orzeczenia psychologicznego z [...] stycznia 2019 r., na które to badanie skarżący został skierowany na podstawie wniosku Komendanta Komisariatu Policji z 9 października 2018 r. (k. 110-111 akt administracyjnych). Wbrew ocenie skarżącego, działanie organów w obu tych postępowaniach nie narusza zasady praworządności ani wskazanych jako wzorce kontroli art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trafnie Kolegium uznało, że "nienaganna postawa życiowa skarżącego,... brak kolizji drogowych zagrażających bezpieczeństwu i zdrowiu innych użytkowników ruchu", nie stanowiło okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 § 1 kpa), zatem brak ustaleń w tej materii nie stanowiło naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Autorka skargi kasacyjnej nie definiuje, co rozumienie pod pojęciem "nienagannej postawy życiowej" - żadna z ustaw mających zastosowanie w sprawie nie wymaga od kierującego takiej postawy. Sformułowanie "Brak kolizji drogowych zagrażających bezpieczeństwu i zdrowiu innych użytkowników ruchu" zapewne zakłada, że skarżący nie spowodował po dniu [...] listopada 2015 r. innego zdarzenia drogowego będącego przestępstwem przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji niż to, za które został prawomocnie skazany wyrokiem V K [...], zmienionym wyrokiem IV Ka [...]. Czym innym jest kolizja drogowa (zdarzenie drogowe, które pociągnęło za sobą wyłącznie straty materialne), gdy tymczasem skarżący dnia [...] lipca 2016 r. popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji z art. 177 § 1 kk, polegające na tym, że naruszył nieumyślnie zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, powodując nieumyślnie wypadek, w wyniku którego pokrzywdzony doznał obrażeń, które to obrażenia wywołały u pokrzywdzonego naruszenie czynności ciała, jakim jest kończyna dolna lewa na okres przekraczający 7 dni w rozumieniu art. 157 § 1 kk (k. 62, 33-39 akt administracyjnych). Dysponowanie przez organ odpisem prawomocnego wyroku skazującego skarżącego za przestępstwo z art. 177 § 1 kk, wykluczało ustalenie niekaralności skarżącego (s. 5 akapit przedostatni skargi kasacyjnej). W kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 8 kpa. Skoro decyzja oparta na art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a prd jest decyzją związaną, a organy dysponowały odpisem prawomocnego wyroku skazującego skarżącego za przestępstwo z art. 177 § 1 kk i wnioskiem z 5 października 2018 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o cofnięcie uprawnienia (art. 140 ust. 1 pkt 3a in fine prd), to brak podstaw do przyjęcia, że organ prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, z naruszeniem art. 8 § 1 kpa. Wydanie owej decyzji związanej nie naruszało zasady proporcjonalności, bowiem służy zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z najnowszego raportu "Strategia poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce" z 2020 r. (dalej Program BRD) Polskiej Izby Ubezpieczeń wynika, że "Sprawcy wypadków śmiertelnych na polskich drogach (Wykres 17.) to głównie osoby do 30. roku życia. Przeważająca ich część to mężczyźni i jednocześnie kierowcy" (s. 17, 18). "sprawcy wypadków, którzy nie są jednocześnie ofiarami, to w znacznej większości kierowcy samochodów osobowych (78%) - głównie młodzi mężczyźni... Dane zawarte na Wykresie 21. wskazują, że młodsi sprawcy wypadków to głównie kierowcy" (s. 22). "Sprawcami wypadków z nadmierną prędkością są głównie młodzi mężczyźni (około 50% wypadków powodowanych przez osoby poniżej 30. roku życia, 90% powodowanych przez mężczyzn)... Ofiarami nadmiernej prędkości są częściej również młodzi ludzie - w wieku do 30 lat i często także pasażerowie" (s. 25). "W ostatnich latach wprowadzono kilka zmian legislacyjnych dotyczących przestrzegania limitów prędkości. W połowie 2015 r. zaostrzono kary poprzez wprowadzenie do przepisów zagrożenia odebrania prawa jazdy na okres 3 miesięcy w przypadku kierowcy, który przekroczy prędkość w terenie zabudowanym o więcej niż 50 km/h" (s. 26). "Szczególnie częstymi sprawcami wypadków drogowych w Polsce są młodzi kierowcy. Kierowcy w wieku 15-30 lat powodują 830 ofiar śmiertelnych i 3400 ofiar z ciężkimi ranami rocznie. Sprawcy, tak jak w innych przypadkach, są głównie mężczyznami (80%). Także w tym przypadku sprawcy najczęściej stają się również ofiarami wypadków (60%). Przyczynami wypadków powodowanych przez młodych kierowców są najczęściej: nadmierna prędkość (50%), nieprawidłowe wyprzedzanie i nieudzielenie pierwszeństwa przejazdu innym pojazdom (po 10%)" [skarżący wykonując manewr skrętu w lewo nie ustąpił pierwszeństwa przejazdu w związku ze znakiem A-7; k. 62 akt administracyjnych] (s. 27). "W Niemczech czy Włoszech stosuje się ostrzejsze rygory wobec kierowców z małym doświadczeniem. Dla młodszych kierowców w tych krajach dopuszczalny limit [tolerancji alkoholu] jest ograniczony do zera, co potencjalnie można rozważyć również w Polsce. Zmiana ta byłaby już kolejną inicjatywą wyróżniającą status prawny młodych kierowców. W 2016 r. zaostrzono przepisy dotyczące mało doświadczonych kierowców. Zmiany, które zaczęły obowiązywać w 2017 r., uwzględniają między innymi zapis o dwuletnim okresie próbnym dla młodych kierowców, w trakcie którego popełnienie trzech wykroczeń lub jednego przestępstwa skutkować będzie wycofaniem prawa jazdy. W okresie pierwszych ośmiu miesięcy od momentu uzyskania prawa jazdy obowiązywał będzie także bezwzględny limit prędkości w miastach na poziomie 50 km/h, a poza miastami 80 km/h" (s. 28). "Wypadki drogowe to nie tylko trauma poszkodowanych i ich bliskich, lecz także koszty dla gospodarki. W Polsce koszty te sięgają 50 mld złotych rocznie, czyli około 3% PKB" (s. 33). Wśród celów nowego programu bezpieczeństwa ruchu drogowego autorzy Programu BRD 2030 wskazują m. in.: "Obniżenie liczby ofiar śmiertelnych wypadków spowodowanych przez młodych kierowców o 65% w ciągu 13 lat jest celem realnym do osiągnięcia, co widać na przykładzie Wielkiej Brytanii, która obniżyła podobną grupę wypadków w ciągu pięciu lat o połowę. Dodatkowo obniżenie w tej skali oznaczałoby utrzymanie obecnego udziału tego typu wypadków w wypadkach ogółem" (s. 43, 45; Program BRD 2030, dostępny na stronie internetowej pio.org.pl - znany NSA z urzędu, art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 228 § 2 kpc). Brak punktów nie wskazuje na "brak karalności w tym zakresie". Punkty otrzymywane na podstawie art. 130 prd nie są karą (art. 32 kk) ani środkiem karnym (art. 39 kk) w rozumieniu prawa karnego. Wbrew potocznej konwencji językowej (stosowanej także w skardze), punkty otrzymywane na podstawie art. 130 prd przez kierowcę naruszającego przepisy o ruchu drogowym nie są punktami "karnymi". Ustawodawca taką terminologią się nie posługuje, i to raczej nieprzypadkowo, gdy punkty te należy postrzegać jako element sankcji stosowanej nie w ramach odpowiedzialności karnej, lecz odpowiedzialności administracyjnej, przy czym nie jest to także, co oczywiste, kara administracyjna, o jakiej mowa w art. 189a i nast. kpa. W konsekwencji do punktów otrzymanych przez kierowcę za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a także wynikających z tego faktu dalszych konsekwencji prawnych, nie można stosować przepisów o przedawnieniu kar lub środków karnych nawet odpowiednio (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7.3.2019 r. IV SA/Po 1143/18, Lex 2696524). Trafnie Sąd I instancji uznał, że organ nie naruszył art. 7, art. 7a [§ 1], art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 [§ 1] kpa (s. 14-15 uzasadnienia wyroku II SA/Sz 1025/19). W kontrolowanym postępowaniu nie doszło także do naruszenia zasady praworządności (art. 6 kpa) ani zasady pogłębiania zaufania (art. 8 [§ 1] kpa). Skoro Sąd I instancji trafnie nie zakwestionował wskazanych w skardze kasacyjnej norm dopełnienia, to nie miał podstaw by zastosować normę odniesienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa; punkt III.2 i 4 uzasadnienia uchwały I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, s. 21-21, 38-39; W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s. 378-379, 290; wyrok NSA z 9.3.2006 r. I OSK 569/05, akceptowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 461 uw. 23; s. 448 uw. 7 akapit przedostatni). W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji nie stwierdził naruszeń norm dopełnienia w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 ppsa).