I OSK 885/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 798/19 o odrzuceniu skargi M. S. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 października 2017 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 798/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. S. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 października 2017 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w piśmie z dnia [...] października 2017 r. nr [...], powołując się na art. 14 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (Dz. U. z 2019 r., poz. 2199 ze zm.) poinformował M. S., że odwołuje ją ze stanowiska Dyrektora [...]. M. S. w dniu 20 października 2017 r. zwróciła się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na to pismo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2046/17 odrzucił skargę na ww. pismo, a postanowieniem z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2558/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w tej sprawie. Sąd II instancji podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że M. S. pozostawała w stosunku pracy z Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie powołania, o którym mowa w art. 68 Kodeksu pracy, a jej odwołanie ze stanowiska Dyrektora [...] wywołało skutki przewidziane w art. 70 § 2 Kodeksu pracy, zgodnie z którym odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę. To prowadzi do wniosku, że akt odwołania, pomimo że pochodzi od organu administracji publicznej, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu K.p.a. i jest aktem z zakresu prawa pracy, a zatem podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego (sądu pracy). W dniu 15 października 2019 r. M. S. złożyła skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 20 października 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pismem z dnia [...] października 2017 r. Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2747/19 i stwierdziła, że akt odwołania dyrektora instytucji kultury ma "podwójny charakter", jest aktem publicznoprawnym oraz aktem z zakresu prawa pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę na bezczynność powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2558/18 oddalający skargę kasacyjną M. S. na postanowienie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 2046/17 o odrzuceniu skargi, w którym uznano że pismo Ministra z dnia [...] października 2017 r. nie jest decyzją administracyjną, ani aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 P.p.s.a., na który przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Zatem w niniejszej sprawie dotyczącej bezczynności w postępowaniu dotyczącym odwołania skarżącej ze stanowiska droga sądowoadministracyjna jest niedopuszczalna. Skoro skarżącej nie służy skarga do sądu administracyjnego na odwołanie jej ze stanowiska, to nie jest również dopuszczalna skarga na bezczynność organu w tej sprawie. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła M. S., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że pismo organu z dnia [...] października 2017 r. nie stanowi czynności organu administracji publicznej podlegającej kontroli w trybie administracyjnym i wskutek tego odrzucenie skargi jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, a zatem niedopuszczalnej, podczas gdy akty powołania i odwołania organu, mimo że wywołują skutki prawne z zakresu prawa pracy, są podejmowane w wykonywaniu obowiązkowych zadań administracji publicznej i jako takie powinny być poddane kontroli w trybie administracyjnym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie M. S. zwróciła się o przeprowadzenie rozprawy przy rozpatrzeniu przedmiotowej skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy także zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 P.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w rozpoznawanej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 P.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a.); oraz inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe postępowanie w powołanych wyżej przypadkach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a., do właściwości sądów administracyjnych należy także orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że skarga na bezczynność organu jest co do zasady dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Takie założenie koresponduje z treścią art. 149 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd może więc uwzględnić skargę na bezczynność organu wyłącznie wówczas, gdy organ ten pozostaje w zwłoce mimo, że miał obowiązek podjąć działanie we wskazanej formie i w określonym przez prawo terminie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji właściwie uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego podlega odrzuceniu. Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy ww. przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Oceniając dopuszczalność skargi na bezczynność należy zatem uwzględnić rozwiązania przyjęte w prawie materialnym, co też prawidłowo uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Zasadnie przy tym Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 170 P.p.s.a. był związanym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2558/18. W kwestii dopuszczalności wniesienia skargi na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2017 r. wypowiedział się bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu, uznając że z uwagi na treść art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 30 października 2005 r. o kinematografii (Dz. U. z 2018 r., poz. 597 ze zm.), które wyłącza stosowanie do Dyrektora [...] jedynie przepisu art. 70 § 1 Kodeksu pracy pozostałe przepisy Kodeksu pracy dotyczące powołania mają w sprawie zastosowanie, co przesądza kwestię pracowniczego charakteru sprawy związanej z odwołaniem M. S. ze stanowiska Dyrektora [...]. Sąd II instancji podzielił przy tym pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że skarżącej przysługuje wyłącznie powództwo do właściwego sądu pracy o odszkodowanie wobec [...]. Mając na uwadze charakter zatrudnienia skarżącej na stanowisku Dyrektora [...], tj. powołania na podstawie art. 68 § 1 Kodeksu pracy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że także odwołanie ze stanowiska podlega reżimowi Kodeksu pracy i jako takie należy do właściwości sądu powszechnego – sądu pracy. W sprawie brak jest zatem kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Przyjmuje się, że wiążący w rozumieniu tego przepisu charakter ma sentencja wyroku, tym niemniej dla prawidłowego odczytania jej treści trzeba kierować się jego uzasadnieniem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 280/15; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest natomiast to, że przesądzenie we wcześniejszym orzeczeniu kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być badana (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2013, komentarz do art. 170 P.p.s.a.). Skoro zatem w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2558/18 przyjęto, że skarga M. S. na pismo organu z dnia [...] października 2017 r. o odwołaniu ze stanowiska Dyrektora [...] jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., to w niniejszej sprawie na bezczynność organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie był związany, z mocy art. 170 P.p.s.a., oceną prawną o niedopuszczalności skargi w tym przedmiocie wyrażoną w ww. postanowieniu. Wobec powyższego nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, tj. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).