II SA/Ol 26/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi G. B. na zarządzenie Burmistrza ... z dnia ... nr ... w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej ... stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia. Burmistrz B. (dalej: "Burmistrz") zarządzeniem (...) odwołał G.B. (dalej: "Skarżący") bez wypowiedzenia, z dniem (...)r., ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w S. W uzasadnieniu zarządzenia podał, że Skarżący przeniósł punkt przedszkolny z dotychczasowej siedziby w S. do budynku szkoły w S. z pominięciem procedury przewidzianej w art. 89 ust. 1, 3, 4, 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148, z późn. zm.), dalej: "ustawa". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. (dalej: "PPIS") stwierdził w protokole kontroli z (...)r., że w nowym punkcie brak było osłon na grzejnikach w pomieszczeniu przeznaczonym na zbiorowy pobyt dzieci, a przeniesienie placówki nastąpiło bez uprzedniego uzyskania opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o zapewnieniu w lokalu, w którym mają być prowadzone zajęcia, bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci. W ocenie Burmistrza powyższe okoliczności wskazują na możliwość narażenia uczniów na zagrożenia: sanitarne, bezpieczeństwa i higieny. W tej sytuacji dalsze pełnienie przez Skarżącego funkcji dyrektora Szkoły byłoby niezasadne. Stwierdził, że w opisanych okolicznościach zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Burmistrz zaznaczył, że W. Kurator Oświaty w opinii z (...)r. nie wniósł zastrzeżeń do zamiaru odwołania dyrektora we wskazanym trybie. Skarżący wywiódł skargę do tut. Sądu na powyższe zarządzenie. Podniósł, że nie powierzono mu stanowiska dyrektora Punktu Przedszkolnego w S. Stwierdził też, że przedmiotowy punkt przedszkolny nie został zlikwidowany w rozumieniu art. 89 ustawy, lecz jedynie przeniesiony do budynku szkoły zarządzanej przez Skarżącego. Dodał, że o tym fakcie informował Burmistrza. Stwierdził, że w konsekwencji zmiany lokalizacji punktu przedszkolnego, zapewnił 22 dzieciom uczęszczającym do tej placówki bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki. Stwierdził, że takich warunków nie można było zapewnić w budynku w S., w którym mieścił się punkt przedszkolny. Skarżący wyjaśnił m.in., że ten obiekt jest budynkiem mieszkalnym, a sala przedszkolna znajduje się na pierwszym piętrze. Nie ma tam sali do ćwiczeń ruchowych i dostępu do Internetu i tablic interaktywnych. W pomieszczeniu sanitarnohigienicznym nie ma brodzika z natryskiem, nie ma też możliwości poboru ciepłej i zimnej wody z instalacji do celów porządkowych. Placówka ta ponadto nie posiada wytyczonego i ogrodzonego terenu, nie ma placu zabaw z posiadającymi atest urządzeniami, które są przeznaczone dla dzieci. Skarżący uznał, że przeniesienie punku, do budynku szkoły w znaczącym stopniu poprawi warunki do pracy nauczyciela i nauki dzieci przebywających w przedszkolu. Stwierdził, że przeniesienie punktu przedszkolnego do budynku szkoły w okresie wakacyjnym nie spowodowało destabilizacji realizacji funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej szkoły i przedszkola, a jedynie poprawiło warunki i bezpieczeństwo dzieci uczęszczających do punktu przedszkolnego. Skarżący zauważył, że tymczasowa zmiana siedziby punktu przedszkolnego była zgodna z art. 90a ust. 2 ustawy, przewidującym możliwość zmiany dotychczasowej siedziby szkoły, gdy dalsze prowadzenie zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nie jest możliwe. Skarżący zakwestionował ponadto legalność opinii Kuratora, podając, że została ona wydana przed zakończeniem kontroli w placówce. Zaznaczył, że nie skontrolowano lokalu, w którym mieścił się punkt przedszkolny w S. Dodał, że w październiku 2019 r. otrzymał nagrodę ministra za wybitne osiągnięcia w pracy dydaktycznej i wychowawczej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu i argumentację tam przedstawioną. Stwierdził ponadto, że Skarżący nie był legitymowany do zmiany lokalizacji punktu przedszkolnego, gdyż uprawnienie to przysługuje organowi prowadzącemu szkołę. Zauważył, że art. 90a ustawy nie dotyczy szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, zatem nie ma zastosowania w sprawie. Burmistrz podał ponadto, że kontrola PPIS potwierdziła nieprawidłowości formalne (brak opinii PPIS o zapewnieniu w lokalu, w którym mają być prowadzone zajęcia, bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu) i faktyczne (brak osłon na grzejnikach i brodzika z natryskiem, niezachowanie standardów dostępności do urządzeń sanitarnych, brak zapewnienia dostępu do ciepłej i zimnej wody do celów porządkowych). Powyższe narusza przepisy ustawy i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 sierpnia 2017 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania. Tym samym stanowiły rażące uchybienia w zakresie bezpieczeństwa i higienicznych warunków pobytu dzieci w przeniesionym punkcie przedszkolnym. Burmistrz zaprzeczył, że dyrektor szkoły uzyskał od organu prowadzącego zgodę na przeniesienie punktu przedszkolnego, w tym przez użyczenie na ten cel samochodu Urzędu Miejskiego w B. Zaznaczył, że dopiero (...) r. Skarżący skierował do organu wnioski o zmianę siedziby punktu przedszkolnego. Burmistrz wyjaśnił ponadto, że pismem z (...)r. zwrócił się o wydanie opinii w sprawie zamiaru odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora w trybie natychmiastowym. Kurator wszczął postępowanie wyjaśniające, w ramach którego przeprowadził kontrolę doraźną w placówce, a następnie w piśmie z (...)r. nie wniósł zastrzeżeń do zamiaru odwołania skarżącego. Wskazał ponadto, że wniosek o nagrodę Ministra Edukacji Narodowej składany jest w maju danego roku, a czynności stanowiące podstawę do odwołania Skarżącego ze stanowiska nastąpiły po złożeniu wniosku, a organ dowiedział się o nich po przyznaniu nagrody. Na rozprawie 25 lutego 2020 r. Skarżący podał, że w Szkole Podstawowej w S. było przystosowane pomieszczenie do prowadzenia punktu przedszkolnego, gdyż w szkole tej prowadzony był przez 15 lat oddział przedszkolny dla dzieci w wieku 5-6 lat. Stwierdził, że 22 sierpnia 2019 r. ustnie poinformował Burmistrza o przeniesieniu punktu przedszkolnego do budynku szkoły, a Burmistrz użyczył mu pracowników i samochód w tym celu. Pełnomocnik organu nie zaprzeczył, że został użyczony samochód i skierowani pracownicy, lecz Burmistrz nie interesował się, w jakim celu ten samochód został użyczony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Przepis ten nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznacza art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z których wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz ogranicza do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). W rozpatrywanej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, gdyż stan faktyczny, który legł u podstaw zastosowania tego przepisu, nie wyczerpuje jego dyspozycji. Zgodnie z powołanym przepisem organ prowadzący szkołę może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty. Wprawdzie powołany przepis nie formułuje w sposób literalny obowiązku wskazania powodów odwołania, lecz istnienie takiego obowiązku wynika z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu. Zarządzenie o odwołaniu dyrektora wymaga wyczerpującego uzasadnienia stanowiska zajętego przez organ, gdyż ustalenie znaczenia pojęcia niedookreślonego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" nie może być dokonane w sposób abstrakcyjny, lecz powinno uwzględniać okoliczności faktyczne, w którym ono funkcjonuje. Organ działający w ramach uprawnienia wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy powinien zatem wykazać, czy spełniła się w danej sprawie przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego". Nie jest bowiem wystarczające dla skutecznego odwołania w powołanym trybie spełnienie wymogów formalnych przez zasięgnięcie opinii kuratora oświaty (nawet jeśli jest ona pozytywna). W niniejszej sprawie Burmistrz podał w uzasadnieniu zarządzenia motywy zajętego stanowiska. Wskazał na: samowolne przeniesienie przez Skarżącego, z naruszeniem art. 89 ustawy i bez uprzedniego zasięgnięcia opinii PPIS, punktu przedszkolnego do budynku szkoły podstawowej, w której w pomieszczeniu przeznaczonym na zbiorowy pobyt dzieci nie było osłon na grzejniki. Burmistrz wskazał ponadto ogólnikowo na "szereg nieprawidłowości" stwierdzonych w nowej lokalizacji przez PPIS. Jak wynika z protokołu kontroli PPIS z (...)r., na który organ powołał się w uzasadnieniu zarządzenia, w punkcie przedszkolnym w szkole było za mało urządzeń sanitarnych w stosunku do liczby dzieci, zaś sanitariaty uczniów klas I – VIII, z których mogły korzystać dzieci przedszkolne, nie były dostosowane do ich wzrostu. Nie było też brodzika z natryskiem, odrębnego zlewu do celów porządkowych i wydzielonego miejsca na przechowywanie przyborów toaletowych. Zaznaczyć należy, że z pisma Skarżącego z (...)r., wynika, że podjął on decyzję o przeniesieniu punktu przedszkolnego do pierwotnej lokalizacji po odmalowaniu pomieszczeń. Oceniając wskazane przesłanki odwołania Skarżącego z funkcji dyrektora szkoły, należy mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym odwołanie dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, tj. w przypadku negatywnej oceny pracy lub wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, lecz muszą to być inne szczególnie uzasadnione przypadki, których ustawa nie wskazuje (por. wyroki NSA: z 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1997, nr 2 poz. 53; z 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05; z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10; wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11; wyrok tut. Sądu z 17 kwietnia 2018 r., II SA/Ol 168/18, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). "Przypadki szczególnie uzasadnione" w rozumieniu powołanego przepisu to sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, zatem prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dotyczą sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest "normalny" tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego (por. wyroki NSA: z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2987/14; z 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 901/15; z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1942/15; CBOSA). Za szczególnie uzasadnione przypadki należy więc uznać zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, gdyż dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (por. wyrok NSA z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1797/12, CBOSA). Chodzi więc o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków. W rozpoznawanej sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień wykonywania zadań przez Skarżącego, które wymagałyby natychmiastowego przerwania pełnienia przez niego funkcji dyrektora. Zmiana lokalizacji punktu przedszkolnego z budynku mieszkalnego do budynku szkoły, w której funkcjonuje oddział przedszkolny, przeprowadzona w okresie wakacyjnym, uzasadniona przez Skarżącego troską o zapewnienie właściwych warunków pracy nauczycieli i warunków nauki dzieciom przedszkolnym, w tym dziecku niepełnosprawnemu ruchowo, wprawdzie naruszająca prawo, nie destabilizowała realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej punktu przedszkolnego. Wytknięta dyrektorowi szkoły nieprawidłowość nie stanowi też naruszenia, które należałoby ocenić np. jako stwarzające bezpośrednie realne niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia dzieci. Dodać również należy, że Skarżący podniósł, że informował ustnie Burmistrza o zamiarze zmiany lokalizacji punktu przedszkolnego, w konsekwencji czego Burmistrz zapewnił pracowników i samochód do realizacji przeprowadzki. Pozwala to na wniosek, że Burmistrz uznał za zasadne argumenty Skarżącego przemawiające za koniecznością zmiany lokalizacji punktu przedszkolnego. Trudno zaś przyjąć za wiarygodne wyjaśnienie pełnomocnika organu sprawdzające się do twierdzenia, że bez uprzedniego ustalenia zadań, które mają wykonać pracownicy podlegający innej jednostce organizacyjnej gminy i bez znajomości celu, w jakim ma być wykorzystany majątek gminy, Burmistrz zezwolił kierownikowi szkoły na dysponowanie w sposób dowolny samochodem i delegowanymi pracownikami. Zaznaczyć trzeba, że po powzięciu informacji o nielegalności zmiany lokalizacji, Skarżący podjął decyzję o przeniesieniu punktu przedszkolnego do pierwotnej lokalizacji (zob. pismo Skarżącego z (...) r.). Z uwagi na powyższe nie można uznać, że przesłanki, którymi kierował się Burmistrz, podejmując zaskarżone zarządzenie, stanowiły wymagany ustawą "przypadek szczególnie uzasadniony". Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia.