II SA/Gl 1453/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi W. S. i C. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę Burmistrz Miasta i Gminy Z., na wniosek R. L. (dalej w skrócie: "R.L."), postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w obrębie gminy K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1 (KW [...]) i nr 2 (KW [...]), stanowiącej własność R.L., z nieruchomością sąsiednią oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 3 (KW [...]), stanowiącą własność W. i C. S. (dalej: "skarżący"). Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy Z., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), umorzył postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące wymienionych powyżej nieruchomości. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w trakcie rozprawy przed geodetą w dniu [...] r. pomiędzy stronami doszło do zawarcia ugody, która zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 725 z późn.zm., w skrócie: "u.p.g.k."), posiada moc ugody sądowej. Z tej przyczyny, wszczęte i prowadzone postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Skarżący nie zgodzili się z opisaną decyzją i wnieśli odwołanie, w którym zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 4 u.p.g.k., domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy rozgraniczeniowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, że w dniu [...] r. skarżący złożyli oświadczenie o uchyleniu się przez nich, na podstawie art. 84 i art. 88 kodeksu cywilnego, od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu w dniu [...] r., w którym zobowiązali się wobec R.L. do przekazania mu około 20 m gruntu granicznego między posesjami położonymi w K. przy ul. [...] nr [...] i nr [...]. Skarżący wywiedli, że w chwili podpisywania ugody działali w mylnym przekonaniu, że jest to protokół z czynności przeprowadzonych przez geodetę. Ich zdaniem, zostali wprowadzeni w błąd, na co ustnie w dniu [...] r. złożyli skargę do Burmistrza Miasta i Gminy Z. oraz do Śląskiego Wojewódzkiego Geodety w Katowicach. SKO poinformowało, że stosownie do treści art. 31 ust. 4 u.p.g.k., w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Posiada ona moc ugody sądowej. Konsekwencją jej zawarcia jest wydana w oparciu o art. 105 k.p.a. decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego. Późniejsze jej wzruszenie w drodze odwołania, w trybie instancji lub skargi do sądu, albo wznowienia postępowania, nie pozbawia tej ugody mocy prawnej. Nie jest to bowiem ugoda w rozumieniu przepisów art. 114-122 k.p.a. Zarzuty dotyczące ewentualnej wadliwości ugody zawartej przed geodetą nie mogą również stanowić podstawy do kwestionowania decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego, ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko sąd powszechny może wypowiedzieć się, czy zawarta ugoda jest prawnie skutecznie (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 376/05 i z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3199/15; oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 756/ 17; wszystkie są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"). W niniejszej sprawie wszczętej na wniosek R.L. strony zawarły przed geodetą ugodę, która posiada moc ugody sądowej, to konsekwencją tego stanu rzeczy jest umorzenie postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., gdyż z przyczyn przedmiotowych postępowanie to nie może się już toczyć przed organem administracji publicznej. W aktach administracyjnych znajduje się zarówno protokół graniczny z [...] r., jak i ugoda z dnia [...] r., które to dokumenty zostały podpisane przez wszystkie strony biorące udział w rozgraniczeniu przedmiotowych nieruchomości. Z tego powodu, zarzuty wskazane w odwołaniu i złożone w oświadczeniu skarżących z dnia [...] r., nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Skarżący w osobistej skardze zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 k.p.a. poprzez niemożność czynnego uczestnictwa i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu domagali się uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu I i II instancji, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przewidzianych. Zdaniem skarżących, zawarcie ugody nie było prawidłowe, bowiem geodeta podstępem i groźbą oraz wspólnie z osobami, które go zatrudniły, wymusił na skarżących podpisy na protokole nie informując, że jest to ugoda. Geodeta powołany przez R.L. dwa dni przed wyznaczonym terminem dokonywał pomiarów na nieruchomości będącej własnością R.L. Na zapytanie, na jakiej podstawie dokonuje ich bez wiedzy skarżących, odpowiedział, iż robi tylko przygotowania, a następnie wsiadł do samochodu i uciekł z miejsca przeprowadzanych czynności. W 70 latach został wybudowany dom skarżących, a zgodę na jego budowę wyrażał ówczesny sąsiad - ojciec obecnego właściciela R.L. Ponad 20 lat temu wydano zezwolenie na jego budowę, tj. [...] r. Obecnie dom stoi w tym samym miejscu, co granice starego domu. Sam R. L. stawiał płot betonowy pomiędzy działkami. W dniu [...].r. został on rozebrany przez R.L. i wówczas na miejsce wezwano Policję, oraz sporządzono dokumentację fotograficzną. Sam Burmistrz Miasta i Gminy Z. stwierdził, iż jest "bałagan" geodezyjny w miejscowości K. pod kątem granic działek, bo wszystkie są poprzesuwane. Po obecnie przeprowadzonych pomiarach, zdaniem geodety, skarżący są około 1 metra w granicy R.L. Jego zachowanie, podczas czynności rozgraniczenia nieruchomości wskazywało, iż jest po stronie R.L. i dążył do załatwienia sprawy w sposób nie zadowalający wszystkich stron postępowania, zwłaszcza skarżących. W końcu poprzez zastraszenie, iż sprawa będzie trwała 5 lat doszło do podpisania protokołu, a jak się potem okazało, to była ugoda. Zdaniem skarżących, geodeta jest zatrudniony przez Burmistrz Miasta i Gminy Z. w Gminie Z., tam też pracuje jako córka R.L. oraz jego żona. W sprawie nie został uwzględniony protokół graniczny sporządzony w [...] r., nadto R.L. przy murze swojego domu wstawił płot betonowy niszcząc murek skarżących, który chronił ich posesję przed wilgocią i deszczem. Dodatkowo, SKO naruszyło zasadę określoną w art. 7 k.p.a. i prowadziło postępowanie odwoławcze ponad 4 miesiące, czyli przewlekle. Obecnie z wniosku skarżących przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny w M. sygn. akt [...] toczy się sprawa o zasiedzenie, dlatego skarżący złożyli wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Nadto, są zdecydowani zwrócić się w tej sprawie do pani senator Lidii Staroń oraz do pani redaktor Elżbiety Jaworowicz, bowiem ich prawa zostały naruszone przez podstęp i groźbę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej zwanej: "p.p.s.a.") sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ocena legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów, wykazała, że skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r., utrzymująca w mocy opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję organu I instancji z dnia [...] r. w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U.2019 r., poz. 725 z późn. zm., zwanej jak dotychczas: "u.p.g.k.") rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony, za wyjątkiem przypadków wymienionych w art. 30 ust. 2 u.p.g.k. Stosownie z kolei do art. 31 ust. 1- 4 u.p.g.k. czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Jeżeli brak danych, o których mowa w art. 31 ust. 2 u.p.g.k., lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. W razie natomiast sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej. Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie odpowiednich dokumentów, przy czym rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (art. 29 ust.1 i 2 u.p.g.k.). Na podstawie delegacji udzielonej w art. 32 ust. 6 u.p.g.k., wydane zostało rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. nr 45, poz. 453). Rozporządzenie to określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości. Przepisy rozdziału 4 wymienionego rozporządzenia, w § 19 - § 24 określają rodzaje dokumentów sporządzanych w toku czynności mających na celu ustalenie przebiegu granic i szczegółowo wskazują konieczną treść i elementy protokołu granicznego, aktu ugody, szkicu granicznego, opinii geodety, oraz dokumentacji technicznej. Zgodnie z jego § 19 dokumentacja rozgraniczenia nieruchomości obejmuje: 1) postanowienie właściwego organu o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, 2) upoważnienie geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic, 3) zgłoszenie pracy geodezyjnej do ośrodka dokumentacji, 4) dowody doręczenia stronom wezwań do stawienia się na gruncie, 5) pisemne pełnomocnictwa udzielone przez strony, 6) dokumenty dotyczące przebiegu granic, wydane przez ośrodek dokumentacji oraz uzyskane z innych źródeł, 7) protokół graniczny lub akt ugody, 8) opinię geodety dotyczącą przebiegu granic, jeżeli ich przebieg nie może być ustalony w postępowaniu administracyjnym, 9) ostateczną decyzję właściwego organu o rozgraniczeniu nieruchomości lub umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Tymczasem w jego § 24 postanowiono, że dokumentacja techniczna zawiera: 1) szkice osnowy geodezyjnej i wykazy współrzędnych uzyskane w ośrodku dokumentacji, 2) opisy topograficzne punktów osnowy, 3) szkice polowe i dzienniki zawierające dane uzyskane w wyniku bezpośredniego pomiaru granic, 4) obliczenia i wykazy współrzędnych punktów granicznych, 5) obliczenia powierzchni rozgraniczonych nieruchomości lub obliczenia różnic powierzchni, w wypadku gdy rozgraniczenie dotyczyło niektórych granic nieruchomości, a pozostałe granice nie były pomierzone na osnowę geodezyjną, 6) wykaz zmian gruntowych oraz inne dokumenty uzasadniające wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków. Nie ulega wątpliwości, że rozpatrywanej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w obrębie gminy K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1 (KW [...]) i nr 2 (KW [...]), stanowiącej własność R.L., z nieruchomością sąsiednią oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 3 (KW [...]), stanowiącą własność skarżących. Przyjdzie w tym miejscu podkreślić, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości wszczęte przez organ administracji kończy się wydaniem następujących rozstrzygnięć: - decyzji o zatwierdzeniu granic ustalonych przez geodetę (art. 31 ust. 2 i 3 i art. 33 ust. 1 u.p.g.k.); - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i ust. 2 u.p.g.k.); - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego wobec zawarcia ugody (art. 31 ust. 4 u u.p.g.k. w związku z art. 105 § 1 k.p.a.). Przypadki umorzenia postępowania, o których mowa wyżej, są bezpośrednią konsekwencją przyjętej przez ustawodawcę możliwości zawarcia ugody przed geodetą bądź stwierdzenia przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe braku możliwości ustalenia granic wobec niedojścia do zawarcia ugody i braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Podstawę prawną umorzenia postępowania administracyjnego w tych przypadkach stanowi art. 105 § 1 k.p.a., ale zawsze w związku z art. 31 ust. 4 u.p.g.k., bądź samodzielnie art. 34 ust. 1 i 2 u.p.g.k. Zauważyć należy, że unormowania zawarte w art. 33 i art. 34 u.p.g.k. wyczerpująco określają sposoby zakończenia przywołanego postępowania. Wobec tego nie jest dopuszczalne stosowanie innych sposobów zakończenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2003 r. sygn. akt II SA 2630/01, oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 318/10, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 838/19, CBOS). W postępowaniu rozgraniczeniowym zadaniem organów administracji jest jedynie przekazanie stronie postępowania administracyjnego niezbędnych informacji, na podstawie których będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach. Geodeta, dokonujący ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym, nie jest podmiotem działającym "prywatnie" na zlecenie wnioskodawcy. Z tego względu, w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, strony nie mogą zawierać odrębnych umów, czy zlecać czynności przypisanych wyłącznie organowi administracji. Poza sporem jest, że to upoważniony geodeta zebrał dokumentację w sprawie rozgraniczenia i sporządził szkic graniczny oraz spisał akt ugody pomiędzy stronami niniejszego postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Dokument ten, wbrew zarzutom skargi jest ugodą, o której mowa w art. 31 ust. 4 p.g.k., a kwestionowane w sprawie decyzje organów obu instancji zostały podjęte w zgodzie z zasadami wrażonymi w art. 6 i art. 7 oraz art. 10 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że na dokumencie ugody widnieją własnoręczne podpisy obojga skarżących oraz uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego - R.L. (karta bez zakreślonego numeru). Tym samym, ugodę zawarły uprawnione podmioty (będące stronami w tym postępowaniu administracyjnym) i to w formie przewidzianej przepisami przywołanego rozporządzenia, które zawiera informację, iż ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej, czyniąc tym samym zadość obowiązkowi wyrażonemu w art. 9 i art. 10 w związku z art. 79 i art. 81 k.p.a. Jednocześnie w punkcie ósmym ugody znalazł się ten sam zapis. Zgodnie z art. 31 ust. 4 u.p.g.k. ugoda zawarta przed geodetą ma moc ugody sądowej. Jest zatem czynnością procesową stron podjętą w celu wyłączenia przedmiotu sporu spod rozstrzygnięcia sądu powszechnego i zakończenia postępowania administracyjnego przez jego umorzenie. Równocześnie ugoda ma charakter czynności prawnej zmierzającej do wywołania skutków w dziedzinie prawa materialnego (rzeczowego). Ma ona w swej istocie postać umowy, do której poza przepisami art. 917 i 918 k.c. stosuje się przepisy prawa cywilnego, dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda administracyjna, w rozumieniu art. 114 - 122 k.p.a., a skoro tak, to nie może podlegać kontroli organów administracji w postępowaniu o umorzenie postępowania administracyjnego. Prawidłowo SKO wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nawet gdyby ugoda zawarta przed geodetą była wadliwa, to nie miałoby to wpływu na zgodność z prawem decyzji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe, ponieważ uchylenie się od skutków prawnych takiej ugody jest możliwe tylko w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Tylko ten Sąd może się wypowiedzieć, czy ugoda jest prawnie skutecznie zawarta, czy też nie (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2004 r. sygn. akt I OSK 376/06; z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 376/06; z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 382/12; z dnia 18 października 2017r. sygn. akt I OSK 3199/15; z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1387/16 i 1320/16; CBOS). Wobec powyższego, podnoszone przez skarżących na etapie odwołania oraz powtórzone w skardze zarzuty, dotyczące wadliwości ugody zawartej przed geodetą, nie mogą stanowić podstawy wzruszenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Jak również organy administracji nie miały prawa do zmiany wydanych w sprawie rozstrzygnięć na skutek złożonego przez skarżących oświadczenia z dnia [...] r. W tym stanie rzeczy, Sąd, oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.