VII SA/Wa 2150/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi A W na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę 1. Decyzją z [...] listopada 2014 r. (Nr [...]) Starosta [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. (dalej: Spółka) pozwolenia na budowę budynku magazynowego na owoce mrożone na działce nr [...]przy ul. [...]w [...]. Wobec stwierdzenia w toku realizacji inwestycji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) wszczął postępowanie i decyzją z [...] grudnia 2015 r. nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia projektu zamiennego uwzględniającego zrealizowane odstępstwa. W związku z powyższym, decyzją Starosty [...]z [...]stycznia 2016 r. (utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...]z [...]lutego 2016 r.) uchylono pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji. W wyniku prowadzonego postępowania naprawczego, [...]WINB decyzją z [...] maja 2017 r. uchylił w całości decyzję PINB w [...] (decyzją z [...] listopada 2016 r.) i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego budynku magazynowego na owoce mrożone na działce nr [...]przy ul. [...]w [...]. Następnie decyzją z [...] października 2017 r. [...]WINB uchylił w całości decyzję PINB w [...]decyzją z [...] listopada 2017 r. i orzekł o udzieleniu Spółce pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Pismem z 22 marca 2019 r. A W wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] października 2017 r. 2. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. GINB odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji [...]WINB z [...] października 2017 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu wskazał, że Pani A W nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją [...] WINB z [...] października 2017 r. Organ wezwał wnioskodawcę do wykazania i udokumentowania interesu prawnego w kwestionowaniu wskazanej decyzji. W odpowiedzi wnioskodawca w piśmie z 22 maja 2019 r. wskazała, że jest właścicielką działek nr [...]oraz [...]w [...]. Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu oraz z analizy map dostępnych w systemie mapy.geoportal.gov.pl wynika, że wskazane działki nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...]. Najbliżej położona działka nr [...]jest oddalona od inwestycji o około 31 m. Z kolei działka nr [...]znajduje się w odległości około 71 m od spornego obiektu. Pozostałe działki wskazane przez wnioskodawcę położone są znacznie dalszej odległości. Dodatkowo obszar, na którym znajduje się najbliżej położona względem spornej inwestycji działka nr [...], objęty jest postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w [...]z [...] grudnia 2003 r. (Nr [...], zmienionej uchwałą z [...] stycznia 2011 r., Nr [...]; dalej "MPZP") w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]i oznaczony jest symbolem RP (tereny upraw polowych). Zgodnie z § 3 pkt 25 MPZP "na terenie oznaczonym symbolem RP obowiązuje zakaz lokalizacji budynków, a także obiektów budowlanych niezwiązanych bezpośrednio z produkcją rolną". Z kolei na działce nr [...]zlokalizowany jest obiekt również związany z działalnością w rolnictwie (tj. stadnina koni). Pozostałe zaś działki stanowią grunty rolne niezabudowane. Z projektu budowlanego wynika także, że sporny obiekt - o wysokości maksymalnej 17,52 m nie będzie w szczególny sposób oddziaływał na najbliższe otoczenie. Jego funkcją jest wyłącznie przechowywanie owoców mrożonych. Przebywać w nim będzie czasowo maksymalnie 3 osoby. Poza instalacją elektryczną i chłodniczą nie przewidziano w nim jakichkolwiek mediów, w tym np. wentylacji mogącej ewentualnie powodował hałas. Agregaty i skraplacze zainstalowano wewnątrz obiektu, co również wyklucza oddziaływanie akustyczne na sąsiednie tereny. Mając na uwadze parametry i właściwości kwestionowanego obiektu, jego usytuowanie względem działek skarżącej, rolniczy charakter tych działek oraz obowiązujące przepisy MPZP, GINB stwierdził, że nie wpływa on w żaden sposób na interes prawny wnioskodawczyni, w szczególności związany z wykonywanym przez nią prawem własności wskazanych nieruchomości. GINB nie kwestionował tego, że "działka sąsiednia" to nie działka bezpośrednio sąsiadująca z terenem inwestycji. Aby jednak uznać, że właściciel działki posiada interes prawny w zainicjowaniu postpowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny konieczne jest wykazanie, że sporna inwestycja w sposób realny wpływa lub może wpływać na sferę praw i obowiązków tego właściciela. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Zatem wnioskodawczyni nie wykazała istnienia "interesu prawnego" (w rozumieniu art. 28 k.p.a.), który by uzasadniał jej żądanie. Wskazane przez A W kwestie związane z ochroną środowiska, kwestionowanym modelem działalności realizowanym na terenie nieruchomości sąsiedniej czy merytorycznej prawidłowości decyzji organu wojewódzkiego - nie mogą uzasadniać przyznania skarżącej statusu strony. Zarzuty w znacznej mierze dotyczą również nie tyle przedmiotowego budynku magazynowego, lecz zakładu produkcyjnego, którego jest on częścią. Kwestie te pozostają jednak poza zakresem niniejszego postępowania. W związku z tym, biorąc pod uwagę oczywisty brak interesu prawnego skarżącej, organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. 3. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. GING po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy wcześniejsze postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania. W uzasadnieniu organ ponownie opisał stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że wnioskodawczyni nie wykazała "interesu prawnego" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z racji tego, że sprawa i brak "interesu prawnego" ma charakter oczywisty – zastosowano w niniejszym postępowaniu art. 61a § 1 k.p.a. Zatem GINB ponownie odmówił wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych. 4. W skardze do WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2019 r., pani A W wniosła o uchylenie w całości skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zarzuciła zaskarżonym postanowieniom naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; b) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego, co skutkowało wadliwym ustaleniem okoliczności stanu faktycznego. W uzasadnieniu odniosła się do postanowień MPZP między innymi w zakresie obowiązków uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym zieleni wysokiej i średniej o charakterze izolacyjnym od terenów o innych funkcjach o szerokości co najmniej 3 metrów. Wskazała, że w wyniku usytuowania dodatkowego pomieszczenia przy magazynie nie będzie to możliwe do zrealizowania. To z kolei rażąco narusza MPZP. Wskazała, że posadowienie na działce nr [...] części magazynu na owoce mrożone w obszarze przeznaczonym zgodnie z MPZP na roślinną strefę ochroną jest złamaniem tego prawa, którego skutki mogą negatywnie oddziaływać na prawa przynależne w związku posiadanym prawem własności z prowadzoną przez Skarżąca działalnością rolniczą na działce nr [...]. Zatem, w jej ocenie, posiada ona "interes prawny" aby budynek wzniesiony przez Spółkę na działce nr [...]pozostawał w zgodzie z obowiązującym prawem. 5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie GINB, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego na owoce mrożone. Przypomnieć należy, że do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (postanowienia) znajduje zastosowanie przepis art. 61a k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 1 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 27/14). Zgodnie z 61a §1 k.p.a., "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio". Według ustabilizowanego orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 330/17). Z kolei "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego – ograniczone zostały do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. wyrok NSA z 20 listopada 2017 r., II GSK 1706/17). W analizowanej sprawie organy zasadnie zastosowały art. 61a k.p.a. wskazując na przesłankę podmiotową (tj. oczywisty brak przymiotu strony). Zastosowanie art. 61a k.p.a. ograniczone jest do wstępnej części postępowania administracyjnego, gdy okoliczności wskazują na oczywistą przeszkodę do wszczęcia danego rodzaju postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 19/20). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że gdy wstępne badanie interesu prawnego w żądaniu uruchomienia postępowania nieważnościowego na datę składania wniosku potwierdzi jego oczywisty brak to wówczas następuje odmowa wszczęcia takiego postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 906/18). Zatem art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym również postępowania nieważnościowego, może nastąpić tylko wówczas, gdy na podstawie zgromadzonych dowodów oraz twierdzeń osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania, można jednoznacznie stwierdzić, iż oczywiste jest, że nie ma ona statusu strony (por. wyrok NSA z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2395/18). Zdaniem Sądu, taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Zatem organ nie naruszył w tym zakresie prawa. 2. W ocenie Sądu, GINB zasadnie orzekł o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych, gdyż: - postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie to postepowanie wyjątkowe, inicjowane na wniosek inwestora (art. 59 ust. 7 p.b. stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor; podkreślić jednak należy, że art. 59 ust. 7 p.b. ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1453/11); zatem w niniejszej sprawie (po przedłożeniu projektu zamiennego) status strony powinien być rozpatrywany w kontekście art. 28 k.p.a. i badany w zakresie istnienia, bądź też braku "interesu prawnego"; tak też postępował organ w niniejszej sprawie; - działki skarżącej (nr [...]i [...]) nie graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...]; działka nr [...]jest oddalona o około 31 m a działka nr [...] o około 71 m od inwestycji; oczywiście, pojęcia "działki sąsiedniej" nie można utożsamiać wyłącznie z działkami bezpośrednio graniczącymi z terenem inwestycji (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r. , sygn. akt II OSK 2266/17); istotne jest jednak wykazanie przez wnioskodawcę, że sporna inwestycja w sposób realny wpływa na sferę praw i obowiązków właściciela działki sąsiedniej; takich argumentów nie można odnaleźć zarówno w skardze, jak i nie wynika to z analizy toku całego postępowania administracyjnego; - działka nr [...], zgodnie z MPZP to tereny upraw polowych, zaś na działce [...] zlokalizowany jest obiekt również związany z działalnością w rolnictwie (stadnina koni); - GINB wskazał również, że obiekt nie oddziaływuje w jakiś szczególnie uciążliwy sposób na otoczenie (wskazano na jego wysokość to 17,52 m, funkcję związaną z przechowywaniem owoców mrożonych, budynek nie jest uciążliwy dla ludzi w zakresie hałasu i nie pracuje w nim nadmiernie wielu pracowników). Zdaniem Sądu, parametry i właściwości kwestionowanego obiektu, jego usytuowanie względem działek skarżącej (znaczne odległości), rolniczy charakter tych działek oraz obowiązujące na tym terenie przepisy MPZP - wykluczają możliwość wpływu przedmiotowego budynku na "interes prawny" wnioskodawczyni, w szczególności związany z wykonywaniem przez nią prawa własności nieruchomości. Argumenty podnoszone w skardze, że dodatkowe zadaszone pomieszczenie o wymiarach 9,30 m na 23,50 m na działce inwestycyjnej uniemożliwia utworzenie pasa zieleni o funkcji izolacyjnej i jest niezgodne z MPZP nie są zasadne, gdyż nie odnoszą się do przedmiotu postępowania jaki jest pozwolenie na użytkowanie konkretnego budynku magazynowego na owoce mrożone na działce nr [...]. Zarzuty te w znacznej mierze dotyczą nie tyle przedmiotowego budynku magazynowego, lecz zakładu produkcyjnego, którego jest on częścią. W niniejszej sprawie zasadnie zatem organ uznał, że skarżąca (tj. osoba żądająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji) nie ma "interesu prawnego" w sprawie a brak tego "interesu prawnego" ma charakter oczywisty. Aby to wykazać, organ nie musiał zatem przeprowadzać szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się zatem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie istnienia formalnych przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania. Takie przesłanki zostały, zdaniem Sądu, w sposób prawidłowy wskazane w zaskarżonych postanowieniach. Zatem bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Przypomnieć można, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (por. wyrok WSA w Łodzi z 25 września 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 605/19). 3. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.