I OSK 1638/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1101/19 w sprawie ze sprzeciwu L. sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1101/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw L. sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: L. sp. z o.o. z siedzibą w P. jako właściciel nieruchomości wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] o pow. [...]ha zapisanej w KW nr [...] położonej w L. Podział działki został zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Lwówek nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. W wyniku podziału powstały działki oznaczone nr [...] – [...] przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Decyzja stała się ostateczna 24 kwietnia 2015 r. W dniu 14 lutego 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy Lwówek zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Zawiadomienie zostało odebrane przez spółkę 27 lutego 2018 r. W dniu 2 lutego 2018 r. został sporządzony operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Z. S. Operat został doręczony w trybie doręczenia zastępczego (podwójne awizo), następnie pismem z dnia 29 marca 2018 r. zawiadomiono spółkę w trybie art. 10 K.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Lwówek ustalił opłatę adiacencką w wysokości 8.997,60 zł, zobowiązując do jej zapłaty L. sp. z o.o. Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania i art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65), dalej powoływanej jako "u.g.n." poprzez wydanie decyzji po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, tj. 24 kwietnia 2015 r. Zarzucono również nieprawidłowości w doręczeniach oraz sporządzonym operacie szacunkowym. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło decyzję z dnia [...] maja 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji doręczył stronie ponownie zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 14 lutego 2018 r. Następnie przesłał operat szacunkowy. Pełnomocnik spółki wniósł uwagi do operatu, zarzucając że biegły znacząco zaniżył wartość nieruchomości przed podziałem, porównywał nieruchomości nie spełniające cech podobieństwa, bez podania ich charakterystyki, wobec czego ustalone ceny transakcyjne nieruchomości nie mogą służyć do ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem. Pismem z dnia 22 lutego 2019 r. biegły ustosunkował się do zgłoszonych uwag. Podał, że nie podziela zarzutów spółki, a wykorzystane w operacie do porównywania nieruchomości spełniają cechy podobieństwa. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Lwówek ustalił opłatę adiacencką w wysokości 8.997,60 zł z tytułu wzrostu wartości powstałej w wyniku podziału nieruchomości, położonej w L., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], do zapłaty tej kwoty zobowiązał skarżącą spółkę w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i podał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu organ podał, że zaszły przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 1, art. 148 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. Podział nieruchomości dz. nr [...], której właścicielem jest spółka, spowodował, że jej wartość wzrosła, co wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego – Z. S. W operacie szacunkowym określono wartość gruntu przed podziałem na kwotę 226.182,00 zł i po podziale na kwotę 286.166,00 zł. Różnica wartości nieruchomości przed i po podziale wynosi więc 59.984,00 zł. Rada Miejska w Lwówku w uchwale nr V/18/2011 z dnia 20 stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ustaliła stawkę procentową ww. opłaty w wysokości 15% różnicy wartości nieruchomości. W związku z tym opłatę adiacencką należało ustalić w wysokości 8.997,60 zł (59.984,00 zł x 15%). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego. W sprawie operat szacunkowy został sporządzony 2 lutego 2018 r. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Zdaniem Kolegium, w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy nie potwierdzi aktualności operatu szacunkowego, organ odwoławczy zmuszony jest na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić decyzję organu I instancji i przekazać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Zasada dwuinstancyjności uniemożliwia organowi II instancji dopuszczenie i przeprowadzenie kluczowego dowodu jakim jest operat jedynie przez organ II instancji. Ponadto SKO podało, że organ I instancji mimo wytycznych nie dokonał jakiejkolwiek analizy własnej sporządzonego w sprawie operatu, czego pokłosiem jest w szczególności orzekaniu w oparciu o nieaktualne opracowanie. We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sprzeciwie spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 12 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji gdy postępowanie w sprawie przez organ I instancji prowadzone było w sposób niedbały i z naruszeniem zasady pogłębionego zaufania, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając sprzeciw zwrócił uwagę, że opłata adiacencka zgodnie z treścią art. 146 ust. 1a w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n., ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Jest to jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia takiej opłaty. Z kolei zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy, służący ustaleniu wartości nieruchomości, może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 2 lutego 2018 r. Zgodnie z ww. przepisem mógł być wykorzystany do dnia 2 lutego 2019 r. Tymczasem już w dacie orzekania przez organ I instancji, tj. [...] marca 2019 r. operat ten utracił ważność. I choć SKO nie odniosło się do treści art. 156 ust. 4 u.g.n., który umożliwia nadania przez rzeczoznawcę majątkowego klauzuli aktualizacyjnej, to z uwagi na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, w tym art. 77 § 1, art. 80, 84 i art. 107 § 3 K.p.a. zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. było uzasadnione. Odpowiada to sformułowanym w skardze zarzutom niedbałego procedowania przez organ I instancji, który winien nie tylko bezkrytycznie przyjąć ustalenia końcowe operatu ale poddać go ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie. Zdaniem Sądu organ I instancji procedował w oparciu o nieaktualny operat, nie dokonując jakiejkolwiek oceny tego dowodu i nie dając temu wyrazu w uzasadnieniu decyzji, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Sąd zauważył, że jedynie wyjątkowo dopuszcza się możliwość przeprowadzenia postępowania przez organ II instancji. Zawsze bowiem prowadzi to do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Taka wyjątkowa sytuacji uzasadniająca dopuszczenie możliwości przeprowadzenia postępowania przez organ II instancji w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Nadmieniono również, że z uwagi na brzmienie art. 156 ust. 4 u.g.n. nie jest obecnie możliwe nadanie przez rzeczoznawcę majątkowego klauzuli aktualizacyjnej, bowiem operat szacunkowy może być wykorzystany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę maksymalnie o kolejne 12 miesięcy, licząc od dnia upływu okresu z art. 156 ust. 3. W niniejszej sprawie operat był ważny do 2 lutego 2019 r. (okres z art. 156 ust. 3 u.g.n.) wobec tego i tak możliwość jego aktualizacji (wykorzystania) istniała do 2 lutego 2020 r. a termin ten już upłynął. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu Sąd wskazał, że nie wskazywały one na ziszczenie się przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania administracyjnego (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 K.p.a.). Niedbałe prowadzenie postępowania czy naruszenie zasady pogłębionego zaufania nie uzasadnia umorzenia postępowania a konieczność ponownego rozstrzygnięcia sprawy, o ile naruszenia przepisów postępowania, jak w niniejszej sprawie, mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Ponadto nie było podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na upływ trzech lat od daty wydania decyzji podziałowej, jak wnosiła skarżąca w odwołaniu ani też z uwagi na długotrwałe postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Wszczęcie postępowania nastąpiło bowiem po wejściu w życie zmiany art. 98a (dokonanego ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2017 r., poz. 1509 art. 1). A zgodnie z art. 98a ust. 1 zd. 3 wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Skoro decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. stała się ostateczna 24 kwietnia 2015 r. termin wszczęcia postępowania upływał z dniem 24 kwietnia 2018 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. sp. z o.o. z siedzibą w P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 12 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie przez organ I stopnia prowadzone było w sposób niedbały i z naruszeniem zasady pogłębionego zaufania, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi co do istoty w trybie art. 188 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu i umorzenie postępowania, ewentualnie; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ponadto L. sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Wskazać również należy, że stosownie do art. 182 § 2a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszej sprawy są właśnie sprzeciwy od decyzji, które Sąd I instancji oddalił, to sprawę należało rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Wniosek L. sp. z o.o. z siedzibą w P. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucono wyłącznie naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 12 § 1 K.p.a. Pomijając nawet, że Sąd I instancji nie stosował powołanego w zarzutach art. 138 § 2 K.p.a., a jedynie oceniał jego zastosowanie przez właściwy w sprawie organ administracji, co stanowi błąd konstrukcyjny skargi kasacyjnej zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18 oraz z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18; dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Lwówek było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, natomiast ze względu na braki w zgromadzonym materiale dowodowym, nie dawało możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Przywołane przez Sąd I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenił, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy zwrócił także uwagę na to jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a więc spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 K.p.a. Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że kolejne naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji powinno skutkować uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania, nie zaś ponownym prowadzeniem sprawy, wskazując między innymi, że do przesłanek, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. należy zaliczyć nie tylko bezprzedmiotowość postępowania ale także naruszenie w toku postępowania kluczowych zasad postępowania administracyjnego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wyjaśnić należy, że na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma zatem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1952/12 oraz z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 2023/18). Brak było zatem podstaw do zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec konieczności sporządzenia w sprawie nowego operatu szacunkowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.