II SA/Kr 1247/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi E.N. ...[....] na decyzję Wojewody [...] z dnia 20 sierpnia 2019 r., znak: [....] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości skargę oddala. Decyzją z 12 marca 2019 r. znak [...] Starosta [...] orzekł: - w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za zajęcie na podstawie decyzji wydanej przez Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia 5 maja 1983 r. znak [...] w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] obręb J. jednostka ewidencyjna W. obj. Księgą wieczystą [...], pod budowę linii 400 kV; - w pkt 2 o zobowiązaniu spółki Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. do wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli ww. nieruchomości: E. N. w kwocie [...]zł, K. M. w kwocie [...]zł, S. M. w kwocie [...]zł w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Ustalając wysokość odszkodowania organ I instancji oparł się na operacie szacunkowym sporządzonym 7 maja 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. B.. Odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] złożyli: E. N., S. M., K. M., a także spółka Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w K. J. . Wojewoda decyzją z dnia 20 sierpnia 2019 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096). W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji wskazał na przepis art. 35 nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługiwało prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. Jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń spowodowało, że nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w tej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości. W myśl art. 36 powołanej ustawy, odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w jej art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalały na podstawie wzajemnego porozumienia; w razie sporu wysokość odszkodowania ustalał na wniosek zainteresowanej strony naczelnik gminy, a w miastach prezydent lub naczelnik miasta (dzielnicy). Odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno było być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Roszczenie o takie odszkodowanie przedawniało się z upływem 3 lat od powstania szkody. Właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody. Wskazano, że w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowanym jest już stanowisko, zgodnie z którym nie można przyjąć poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, istniał w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W aktualnym orzecznictwie sądowym wskazuje się również na fakt, iż każda nowa ustawa (nowa regulacja) obejmuje istniejące w chwili wejścia jej w życie stany faktyczne, a więc takie sytuacje, które powstały jeszcze przed wejściem w życie nowej regulacji. To z przepisu ustawy wynika czasami, że nie stosuje się jej do zdarzeń powstałych np. przed wejściem w życie danej regulacji. Jeżeli zaś takiego przepisu nie ma - co ma miejsce w przedmiotowej sprawie – to ustawa o gospodarce nieruchomościami obejmuje również sytuacje, które powstały przed wejściem jej w życie, są objęte jej materią i nie zostały dotychczas ostatecznie rozpoznane przez organy administracji. Stan prawny wywołany władczą ingerencją w prawo własności bez przyznania z tego tytułu odszkodowania trwa zatem nadal. Przepisy u.g.n. przewidują, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 u.g.n.). Z kolei art. 128 ust. 4 u.g.n. stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Powołując się na aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda podkreślił, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Prawo to nie przechodzi, co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych. Odnosząc się do zarzutów odwołania E. N., S. M. i K. M. wskazano, że w świetle omówionych powyżej przepisów prawa oraz prezentowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogą zostać uwzględnione. Osoby wnioskujące o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajęcie nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) obręb J., jedn. ewid. W., są spadkobiercami B. M., będącej w dniu 5 maja 1983 r., tj. w dacie wydania przez Naczelnika Miasta i Gminy w W. decyzji znak [...], zezwalającej Zakładowi Energetycznemu w T. na czasowe zajęcie działki nr [...], obr. J. w związku z budową linii elektroenergetycznej 400 kV, właścicielką przedmiotowej działki. Zatem to B. M. była uprawniona do odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W konsekwencji powyższych uwag należało zgodzić się z zarzutem podniesionym w odwołaniu spółki Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. z siedzibą w K. J. , iż "aby obecny właściciel nieruchomości mógł dochodzić odszkodowania za wydanie decyzji w trybie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, musiałby być również właścicielem nieruchomości w momencie wydawania decyzji wywłaszczeniowej". Jeżeli zatem z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpiły osoby, które nie legitymują się w tym zakresie interesem prawnym, wszczęte w ten sposób postępowanie należało uznać za bezprzedmiotowe. Jak wskazuje się w orzecznictwie: "(...) w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że, wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ powinien w takim przypadku zastosować art. 105 § 1 KPA i umorzyć postępowanie administracyjne prowadzone na wniosek ze wskazaniem, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie dało podstawy do stwierdzenia, że wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 KPA z uwagi na brak interesu prawnego" (wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1387/16 - Legalis). Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. N., S. M. i K. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 128 ust. 1 i 4 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwana dalej u.g.n.), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez organ w zaskarżonej decyzji, iż skarżący nie mają legitymacji do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania należnego właścicielowi nieruchomości ograniczonemu w prawie własności na skutek decyzji wydanej w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w sytuacji, kiedy w niniejszej sprawie skarżący są spadkobiercami wywłaszczonego właściciela nieruchomości i weszli oni w drodze sukcesji uniwersalnej w ogół praw i obowiązków tego właściciela, a tym samym mają również legitymację do żądania ustalenia i wypłaty przedmiotowego odszkodowania. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Wojewody w K. na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm prawem przepisanych/ W uzasadnieniu skargi przypomniano, że zaskarżona decyzja Wojewody opiera się w zasadzie na jednym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. wyroku z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 875/17, które zostało przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Orzeczenie to dotyczy jednak zasadniczo innego stanu faktycznego i prawnego, albowiem w rozpoznawanej w ww. wyroku przez NSA sprawie, z wnioskiem o wypłatę odszkodowania wystąpił nabywca nieruchomości, który nabył ją na podstawie umowy sprzedaży, a więc był nabywcą pod tytułem szczególnym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją zasadniczo odmienną: z wnioskiem o wypłatę odszkodowania wystąpili spadkobiercy B. M. - właścicielki w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej, którzy przedłożyli postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, wykazując tym samym wejście w ogół praw i obowiązków spadkodawczyni na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Powyższe ma podstawowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, a decyzja Wojewody jest decyzją wadliwą i sprzeczną z prawem, która powinna zostać uchylona w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania – Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. w piśmie z dnia 10 stycznia 2020 r. wniosła o oddalenie skargi. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej jako "p.p.s.a." uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wedle tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że jest ona prawidłowa. Nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane przez strony postępowania ustalenia faktyczne, na których opiera się zaskarżona decyzja. Naczelnik Miasta i Gminy w W. decyzją z dnia 5 maja 1983 r., znak [...], zezwolił Zakładowi Energetycznemu w T. na czasowe zajęcie działki nr [...], obr. J. w związku z budową linii elektroenergetycznej 400 kV. Właścicielką przedmiotowej działki była wówczas B. M.. Zajęcie nieruchomości miało nastąpić zgodnie z treścią decyzji w dniach od 15 października 1983 r. do 30 marca 1984 r. oraz od 15 października 1984 r. do 30m marca 1985 r. W decyzji zawarto też stwierdzenie, że "za szkody powstałe na nieruchomościach w wyniku działań określonych niniejszą decyzją przysługuje właścicielom odszkodowanie". B. R. M. nie domagała się odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości na podstawie wskazanej wyżej decyzji z 5 maja 1983 r. Wniosek o odszkodowanie z tego tytułu złożyli po prawie 35 latach, bo w dniu 1 marca 2017 r. następcy prawni B. R. M. zmarłej 13 października 2008 r tj. E. N., K. M. i S. M.. Przypomnieć trzeba, że ustawa stanowiąca podstawę prawną do powyższego wywłaszczenia tj. ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości już nie obowiązuje. W obecnym stanie prawnym podstawę prawną do żądania odszkodowania stanowi art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy uprawnienie do odszkodowania za wywłaszczenie, przechodzi na inne osoby, w szczególności na spadkobierców uprawnionego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie prezentowane są w tym zakresie trzy poglądy. Pierwszy z nich, powoływany w zaskarżonej decyzji, opiera się na założeniu, że odszkodowanie przyjmuje tylko temu podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia (wyroki w sprawach sygn. I OSK 875/17, I OSK 4191/18, I OSK 993/19, I OSK 740/19, I OSK 402/19 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Według drugiego poglądu o odszkodowanie mogą ubiegać się również spadkobiercy takiej osoby tj. podmioty, które weszły w prawa i obowiązki poprzedniego właściciela pod tytułem ogólnym (wyroki w sprawach sygn. I OSK 2781/15, I OSK 3233/15, I OSK 2885/17). Wreszcie zgodnie z trzecim poglądem o odszkodowanie może ubiegać się każdoczesny właściciel obciążonej nieruchomości, niezależnie od tego, czy wstąpił w prawa poprzedniego właściciela, jako jego następca prawny ogólny, czy też syngularny np. na skutek umowy sprzedaży nieruchomości (sprawa sygn. I OSK 23/16). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pierwszy z wymienionych poglądów, prezentowany również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Roszczenie o zapłatę odszkodowania przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia (adresatem zindywidualizowanej ingerencji w prawo własności), brak bowiem przepisów szczególnych uzasadniających możliwość przejścia prawa. Odszkodowanie ustalane na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego i nie wchodzi w skład spadku (art. 922 kodeksu cywilnego). Aby mogło przejść na inne podmioty konieczne jest istnienie szczególnego przepisu ustawowego, który takie przejście umożliwia. W orzecznictwie, jako takie szczególne przepisy przewidujące przejście uprawnień administracyjnoprawnych na inne podmioty wymienia się art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. (możliwość ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez spadkobierców byłego właściciela) lub prawo do potwierdzenia rekompensaty wynikające z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097). Skoro w przypadku odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przepisu takiego nie ma, to należy przyjąć, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu i nie podlega sukcesji. Z. B. R. M. do chwili swojej śmierci (2008 r) takiego wniosku o odszkodowanie nie złożyła. Sąd nie podziela poglądów prezentowanych przez skarżących. Skarga, jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.