II OSK 1917/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1671/19 w sprawie ze skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dzielnicy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 6 marca 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1671/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zarząd Dzielnicy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, dojazdem i infrastrukturą techniczną na działkach o nr [...],[...] i [...], obręb [...], położonych w W., przy ul. [...]: 1. zobowiązał Zarząd Dzielnicy [...] do rozpatrzenia wniosku "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. w sprawie ustalenia warunków zabudowy z [...] sierpnia 2012 r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdził, że organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego; 3. stwierdził, że przewlekłość organu administracji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddalił skargę w pozostałej części; oraz 5. zasądził od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Dzielnicy [...], zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1, 2 oraz 5. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że skarżący kasacyjnie organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego; 2) art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyczyn uzasadniających stwierdzenie przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego; 3) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji nieoddalenie skargi. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi z [...] października 2019 r. oraz o zasądzenie od strony postępowania na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ wskazał na przebieg postępowania administracyjnego i uznał, że nie można stwierdzić, że czynności które wykonywał były czynnościami pozornymi i wpisują się w definicję przewlekłego postępowania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu podejmowane działania wynikały ze skomplikowanego charakteru sprawy, wymagającej w szczególności pogłębionej analizy i przedstawiania kolejnych dokumentów. Skarżący kasacyjnie organ przypomniał też, że jednym z najważniejszych celów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest uwzględnianie w działaniach służb publicznych wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Architektura uzupełniająca ma duży wpływ na postrzeganie przestrzeni, w której się znajduje, a nieumiejętne wkomponowanie nowej zabudowy w otoczenie sprawi, że stanie się ona elementem dysharmonizującym. Pismem z [...] lipca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie. Pismem z [...] stycznia 2021 r. skarżący kasacyjnie organ poinformował, że [...] stycznia 2021 r. wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, którą załączył do ww. pisma i wniósł o umorzenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn uwzględnienia skargi w części oraz oddalenia jej w pozostałym zakresie, a więc zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a w zw. z art. 35 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. wskazać należy, co następuje. Na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). W sytuacji, gdy organ uchybia przywołanym wyżej terminom, w sprawie może dojść do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 37 § 1 k.p.a.). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Ponadto przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego będzie miało miejsce wówczas, gdy organowi skutecznie będzie można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim prowadzeniu postępowania administracyjnego, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2332/18, LEX nr 2623647). W niniejszej sprawie po ocenie, że skarżąca spełniła wymogi formalne dotyczące skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość, sąd wojewódzki prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do przewlekłości prowadzenia postępowania. Stanowisko takie znajduje odzwierciedlenie w chronologii zdarzeń i mających zastosowanie w sprawie przepisach. Z akt sprawy wynika, że [...] sierpnia 2012 r. do organu, Zarządu Dzielnicy [...], wpłynął wniosek skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Wezwaniem z [...] października 2012 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia ww. wniosku, co nastąpiło [...] listopada 2012 r. Następnie organ, [...] stycznia 2013 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i jednocześnie wydał postanowienie o jego zawieszeniu z uwagi na uchwałę Rady [...] z [...] lipca 2004 r., nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulic [...] i [...]. Organ stwierdził, że wobec znacznego zaawansowania prac projektowych i możliwości uchwalenia planu w kolejnych miesiącach, przesądzenie o wprowadzeniu funkcji mieszkaniowej na obszarze, na którym projekt przewiduje funkcję oświatową oraz rekreacyjną, byłoby sprzeczne z polityką kształtowania przestrzeni. Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. organ podjął zawieszone postępowanie z uwagi na zawieszenie postępowania dotyczącego sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulic [...] i [...] i decyzją z [...] lutego 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołując się na brak kontynuacji funkcji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z [...] marca 2014 r., uchyliło tę decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarząd Dzielnicy [...], decyzją z [...] lipca 2014 r. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, tym razem powołując się na brak możliwości realizacji zabudowy o wnioskowanej funkcji i parametrach. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] października 2014 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, wskazując na konieczność rozpoznania pism złożonych w postępowaniu odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2468/14, uchylił wskazaną decyzję organu odwoławczego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] lipca 2014 r. Z kolei, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z 9 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2686/15, uchylił zarówno decyzję wydaną przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji, wskazując na braki w zakresie materiału dowodowego oraz jego oceny przez organy administracji. Zarząd Dzielnicy [...], decyzją z [...] października 2018 r., umorzył postępowanie, uznając, że wniosek inwestora nie był kompletny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] stycznia 2019 r., uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, nie zgadzając się ze stanowiskiem, co do możliwości umorzenia postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. zawiesił postępowanie ze względu na postępowanie toczące się przed sądem powszechnym, dotyczące służebności przejścia i przejazdu ustanowionych dla nieruchomości inwestycyjnej, co miałoby znaczenie dla ustalenia dostępu do drogi publicznej. Jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z [...] marca 2019 r. uchyliło to postanowienie i umorzyło postępowanie wskazując, że postępowanie toczące się przed sądem powszechnym nie stanowi zagadnienia wstępnego, ponieważ może tylko potencjalnie w przyszłości dotyczyć tytułu prawnego do nieruchomości. Następnie Zarząd Dzielnicy [...], postanowieniem z [...] lipca 2019 r., zawiesił ponownie postępowanie z uwagi na toczące się przed Komisją Weryfikacyjną postępowanie, mogące mieć wpływ na tytuł prawny do nieruchomości (sygn. akt [...]). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z [...] września 2019 r., ponownie uchyliło to postanowienie i umorzyło postępowanie dotyczące zawieszenia wskazując, że postępowanie toczące się przed Komisją Weryfikacyjną nie stanowi zagadnienia wstępnego, ponieważ może tylko potencjalnie, w przyszłości dotyczyć tytułu prawnego do nieruchomości. Skarżąca złożyła zażalenie na przewlekłość postępowania, które Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z [...] września 2019 r., uznało za nieuzasadnione. Rację miał zatem sąd wojewódzki, że skoro organ do dnia wydania zaskarżonego wyroku nie załatwił sprawy poprzez wydanie decyzji, to jego działania należało ocenić jako przewlekłe. Wskazać bowiem należy, że już postanowienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania nastąpiło z przekroczeniem terminu, wynikającego z art. 35 k.p.a. Choć organ, przez cały czas trwania postępowania, podejmował liczne czynności procesowe, nie można uznać, by wszystkie one były uzasadnione, a samo postępowanie – prowadzone efektywnie. Należy zgodzić się też ze skarżącą, że wydawane w toku postępowania rozstrzygnięcia, zwłaszcza postanowienia o jego zawieszeniu, zmierzały bardziej do pozornego podejmowania przez organ czynności w sprawie, niż do jej załatwienia. W toku kontroli instancyjnej okazywało się bowiem, że organ błędnie kwalifikował kolejne zdarzenia jako zagadnienia wstępne dla niniejszej sprawy. Nie bez znaczenia dla oceny, czy organ działał w sprawie przewlekle jest też fakt, że rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji były dwukrotnie uchylone z uwagi na braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym – nie sposób zatem uznać, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, dążąc do szybkiego jej zakończenia, skoro mimo przedłużania postępowania, podejmowane przez niego czynności nie prowadziły do rzetelnego rozpoznania sprawy. Podobnie, takiego postępowania, jak chce tego skarżący kasacyjnie organ, nie można uznać za prowadzonego z należytą starannością. Prawidłowo też podkreśliła skarżąca, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych, że za przyczynę niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie, nie można uznać nieposiadania przez organ akt administracyjnych sprawy z tego względu, że akta te zostały przekazane wraz ze skargą strony do sądu administracyjnego. Brak akt administracyjnych (ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot) nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy, gdyż to rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 2497/17, LEX nr 2655334). Obowiązkiem organu jest więc takie prowadzenie sprawy, by nawet w razie przekazywania (wypożyczania) akt innym organom, jego postępowanie nie doznało przez to nieuzasadnionego opóźnienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko sądu wojewódzkiego w zakresie uznania, że przewlekłe działanie organu nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3203/18, LEX nr 3027012). Słusznie sąd wojewódzki wskazał, że istotnym czynnikiem, wpływającym na tempo procedowania sprawy, był fakt, że w toku postępowania parokrotnie dochodziło do instancyjnej, jak i sądowej, weryfikacji wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Jednak, jak wskazano wcześniej, brak rażącego naruszenia w zakresie prowadzenia postępowania nie wpływa na ocenę, że było ono przewlekłe. Dodać również należy, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek skarżącego kasacyjnie organu o umorzenie postępowania z uwagi na wydanie decyzji z [...] stycznia 2021 r. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a przytoczone w niej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres dokonywanej przez niego kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1629/18, LEX nr 3105809). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. O kosztach w pkt 2 orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).