I OSK 3203/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Samuła po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 696/17 w sprawie ze skargi T. L. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 maja 2016 r., sygn. II SAB/Wa 696/17, po rozpoznaniu skargi T. L. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji, w pkt 1. stwierdził, że Minister Zdrowia dopuścił się bezczynności, w pkt 2. stwierdził, że bezczynność Ministra Zdrowia w rozpoznaniu odwołania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3. zasądził od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego T. L. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z 30 maja 2017 r. skarżący T. L. skierował do Centrum Egzaminów Medycznych z siedzibą w L. wniosek, złożony w trybie ustawy z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r., poz. 352 ze zm.) o udostępnienie informacji w postaci arkuszy egzaminacyjnych zawierających pytania z PES ze wszystkich specjalizacji, przeprowadzonych w latach 2011 – 2013, wraz z odpowiedziami, a informacja miała zostać udostępniona w postaci elektronicznej w oryginalnych formatach danych poprzez przekazanie jej na wskazany adres poczty elektronicznej, ewentualnie poprzez przesłanie CD/DVD pocztą. Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych z siedzibą w L. decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmówił skarżącemu udostępnienia treści pytań egzaminacyjnych wykorzystanych na potrzeby egzaminów testowych wchodzących w skład Państwowych Egzaminów Specjalizacyjnych ze wszystkich dziedzin w sesji jesiennej 2012 r. oraz sesjach wiosennej i jesiennej 2013 r. W odwołaniu z 3 lipca 2017 r. do Ministra Zdrowia, które zostało doręczone organowi 17 lipca 2017 r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Następnie w wezwaniu do zaprzestania naruszenia prawa z 19 września 2017 r., skarżący domagał się wskazania etapu, na jakim znajduje się jego odwołanie oraz wskazanie, kiedy zostanie rozpatrzone odwołanie. Z kolei w skardze z 3 listopada 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił Ministrowi Zdrowia bezczynność w rozpoznaniu odwołania wnosząc o zobowiązanie organu do jego rozpoznana oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdził, że organ do chwili wniesienia skargi nie rozpoznał odwołania. Minister Zdrowia decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...], uchylił decyzję Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych z siedzibą w L. z [...] czerwca 2017 r. w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Następnie w odpowiedzi na skargę, Minister Zdrowia wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że sprawa należała do szczególnie skomplikowanych oraz, że odwołanie wpłynęło w okresie urlopowym i w tej sytuacji nie było możliwe zachowanie terminu przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżący złożył odwołanie od decyzji Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych z siedzibą w L. z [...] czerwca 2017 r. do Ministra Zdrowia, które zostało doręczone organowi w dniu 17 lipca 2017 r. Sąd stwierdził ponadto, że stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3), a do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych m.in. dla dokonania określonych czynności (§ 5). Natomiast według art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie Minister Zdrowia do chwili złożenia skargi, a więc do dnia 3 listopada 2017 r. i to mimo wezwania do zaprzestania naruszania prawa, nie rozpatrzył złożonego odwołania, lecz uczynił to dopiero 21 grudnia 2017 r., tj. przez dość znaczny okres, bowiem przekraczający 5 miesięcy, zamiast w terminie 1 miesiąca. Stąd też bezspornym jest, że do tego momentu pozostawał on w bezczynności i skarga jest zasadna. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji dopatrzył się w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa. Skoro odwołanie zostało rozpoznane po przeszło 5 miesiącach oczekiwania i to bez jakiegokolwiek powiadomienia skarżącego o ewentualnych powodach takiej zwłoki oraz przewidywanym terminie załatwienia sprawy i to pomimo złożonego przez niego wezwania do zaprzestania naruszenia prawa, na które w żaden sposób nie zareagowano, to takie działanie Ministra Zdrowia świadczy z jednej strony o braku należytej rzetelności, z drugiej zaś o lekceważącym podejściu do samego skarżącego. Reasumując Sąd wskazał, że taka pasywna postawa i to centralnego organu administracji publicznej przy jednoczesnym tłumaczeniu się m.in. okresem urlopowym, uzasadnia uznanie, iż owa bezczynność ma charakter kwalifikowany, a zatem nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Lex nr 1218894), a co w ocenie Sądu miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Zdrowia, zaskarżając punkt 2 wyroku. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonej części wyroku naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 149 § 1a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nieuwzględnienie w wyroku istotnych okoliczności sprawy, uzasadniających wydanie decyzji w sprawie skarżącego po terminie określonym przepisami prawa oraz na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono zaskarżonej części wyroku naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez błędną, zawężającą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu polegającą na przyjęciu, że wystarczające dla uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest brak działania organu, bez uwzględnienia wszystkich wskazywanych przez organ okoliczności sprawy. Wskazując na powyższe wniesiono na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej części wyroku i jego zmianę w zakresie punktu 2 wyroku, poprzez stwierdzenie, że bezczynność Ministra Zdrowia w rozpoznaniu odwołania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że nie zachodzą warunki do rozpoznania skargi przez Sąd w oparciu o powyżej wskazana podstawę prawną - o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, na podstawie art. 185 p.p.s.a. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. L. wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Stwierdzona przez Sąd pierwszej instancji bezczynność Ministra Zdrowia dotyczyła rozpatrzenia odwołania T. L. od decyzji Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych z siedzibą w L. z [...] czerwca 2017 r. W odwołaniu z 3 lipca 2017 r. do Ministra Zdrowia, które zostało doręczone organowi 17 lipca 2017 r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że aby zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyroki NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej jako "CBOSA"). Orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (zob. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, w sposób precyzyjny i jasny przedstawia stan faktyczny sprawy jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Podkreślić należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16 - CBOSA). Nie mógł być również uwzględniony zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3253/17, 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 721/18, 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II FSK 3646/14, 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 237/15 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak ustalił Sąd pierwszej instancji odwołanie z 3 lipca 2017 r., od decyzji Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych z siedzibą w L. z [...] czerwca 2017 r. nr [...] wpłynęło do Ministra Zdrowia 17 lipca 2017 r. natomiast decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wydał 21 grudnia 2017 r., a więc kilkakrotnie przekraczając termin. Od dnia 17 lipca 2017 r. organ nie podjął żadnej czynności procesowej, ani też nie wystosował zawiadomienia, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1440/17, Lex nr 2636133). Minister Zdrowia w skardze kasacyjnej wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że oprócz spraw bieżących koordynował wdrażanie Systemu Monitorowania Kształcenia Pracowników Medycznych. Ponadto, że od sierpnia do końca grudnia, organ był obciążony dodatkowo pracami związanymi z przygotowaniem i przeprowadzaniem postępowania kwalifikacyjnego na specjalizacje lekarskie, a także, że przedmiotowe odwołanie wpłynęło do Ministerstwa Zdrowia w okresie urlopowym, kiedy część pracowników przebywa na urlopach i obciążenie pracą pracowników obecnych co do zasady jest znacznie większe. Wbrew twierdzeniom organu, wskazane wyżej przyczyny nie załatwienia sprawy w terminie nie należą do "przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sposób jednolity przyjmuje się, że organ administracji zobowiązany jest dochować należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej tak aby zapewnić terminowe załatwianie spraw administracyjnych i tak zorganizować postępowanie administracyjne, aby wydanie rozstrzygnięcia nastąpiło w rozsądnym terminie (zob. m.in. wyroki NSA: z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 529/17; z 17 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2542/16; z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 521/16; z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19 - CBOSA). Organ podniósł także, że przedmiotowa sprawa należała do szczególnie skomplikowanych i dotyczyła nowej regulacji prawnej. Odnosząc się do powyższego, wskazać należy, że ustawodawca w art. 35 § 3 k.p.a. wskazuje w jakim terminie powinna być załatwiona sprawa "szczególnie skomplikowana". Jest to okres dwóch miesięcy. Tymczasem organ, mimo wezwania do zaprzestania naruszenia prawa (19 września 2017 r.) i wniesienia skargi (3 listopada 2017 r.), wydał decyzję dopiero po 5 miesiącach, i co jeszcze raz wymaga podkreślenia, nie poinformował strony o przyczynie zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Zauważyć także trzeba, odwołanie do Ministra Zdrowia wpłynęło 17 lipca 2017 r., a ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego weszła w życie 16 czerwca 2016 r. Konkludując, w stanie faktycznym sprawy przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, przy braku istotnych procesowych przeszkód do jej załatwienia, musi prowadzić do wniosku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.