I GSK 1001/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 1717/19 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Ż. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 24 września 2019 r. nr 356/XXIV/2019 w sprawie uchwały Nr 136/X/19 Rady Miejskiej Żory z dnia 29 sierpnia 2019 r. w przedmiocie zmian w wieloletniej prognozie finansowej miasta Żory na lata 2019-2031 oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 marca 2020 r., sygn. akt I SA/GL 1717/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Miejskiej Żory na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z 24 września 2019 r. Nr 356/XXIV/2019 w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady miasta w sprawie zmian w wieloletniej prognozie finansowej. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach (dalej: organ nadzoru, RIO) uchwałą z dnia 24 września 2019 r. nr 356/XXIV/2019, podjętą na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 7 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 561 z późn. zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.) stwierdziło nieważność uchwały nr 136/X/19 Rady Miasta Żory z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie zmian w wieloletniej prognozie finansowej miasta Żory na lata 2019-2031, z powodu istotnego naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a oraz art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 z późn zm., dalej: u.f.p.) oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. z 2011 r., Nr 298, poz. 1767, dalej: rozporządzenie w sprawie tytułów dłużnych) poprzez niewliczenie do kwoty długu zobowiązań finansowych wynikających z umów wsparcia zawartych w dniach 6 maja 2016 r. i 7 kwietnia 2016 r., które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki i kredytu, co w konsekwencji powoduje brak zachowania realistyczności wieloletniej prognozy finansowej w zakresie kwoty długu Miasta Żory. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę Gminy Miejskiej Żory (dalej: skarżąca, gmina), uznał że kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, bowiem prawidłowo organ nadzoru zakwalifikował zawarte przez Gminę Żory umowy wsparcia z (...) Bank (...)oraz Z (...) Sp. z o.o. oraz M (...)Sp. z o.o. jako umowy zbliżone swoimi skutkami ekonomicznymi do umów kredytu lub pożyczki. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej gminy, że sporządzone przez Kolegium RIO uzasadnienie podjętej uchwały narusza art. 91 ust. 3 u.s.g. bowiem zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Co prawda brak jest w uzasadnieniu wyjaśnień dotyczących zastosowania art. 72 ust. 1a u.f.p. do zakwestionowanej uchwały oraz Kolegium RIO nie odniósł się wprost do § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie tytułów dłużnych, jednakże powyższe uchybienia nie uniemożliwiły sądowi kontroli zaskarżonej uchwały, która merytorycznie była prawidłowa. Zdaniem sądu pierwszej instancji Kolegium RIO zasadnie przyjęło, że zawarte umowy wsparcia miały na celu obejście dyspozycji art. 243 u.f.p. wskazującego na ograniczenia w zadłużaniu się jednostek samorządu terytorialnego. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła Gmina Miejska Żory, zaskarżając go w całości. Skarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię przepisu art. 91 ust. 3 u.s.g. polegającą na przyjęciu, że uzasadnione jest oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to zostało skonstruowane przez organ nadzoru z naruszeniem wymogu zaopatrzenia go w prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne; b) błędną wykładnię przepisów art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z przepisami art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a oraz art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego ( Dz. U. 2011 r. Nr 298, poz. 1767), polegającą na przyjęciu, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadne było uznanie uchwały Rady Miasta Żory Nr 136/X/19 z dnia 29 sierpnia 2019 r. za naruszającą w sposób istotny ww. przepisy ustawy i rozporządzenia. Wskazując na powyższe, skarżąca gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi albo przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2020 r. Kolegium RIO wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji. Skarżąca kasacyjnie gmina zarzuciła jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazując że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie odpowiada wymaganiom wynikającym z art. 91 ust. 3 u.s.g. a także, że organ nadzoru a za nim sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 91 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a i art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie tytułów dłużnych, przyjmując że podjęta przez Radę Miasta Żory uchwała narusza ww. przepisy. Zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Niewątpliwie artykuł 91 ust. 3 u.s.g. determinuje obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru, dlaczego uznał on dany akt lub jego część za nieważną. Uzasadnienie prawne aktu nadzoru powinno więc zawierać wyjaśnienie przepisów, których naruszenia zarzuca danemu organowi oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 686/18). Zdaniem NSA uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego nie narusza powyższego przepisu, bowiem wynika z niego naruszenia jakich przepisów dopuściła się Rada Miasta Żory podejmując kwestionowaną uchwałę o zmianie wieloletniej prognozy finansowej oraz jak te przepisy rozumie Kolegium RIO. Organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego szczegółowo opisał umowy wsparcia jakie zawarła Gmina Miasto Żory z dnia 7 kwietnia 2016 r. oraz 6 maja 2016 r. oraz ich finansowe skutki. Z powyższych rozważań niewątpliwie wynika, że zobowiązanie się gminy do przekazania określonych kwot celem podwyższenia kapitału spółek komunalnych czy też kwot tytułem dopłat z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych z wykupem wyemitowanych przez spółki obligacji jest równoznaczne z tym, że gmina zaciągnęła zobowiązania obligujące ją do wydatkowania określonych środków w kwotach i terminach określonych w harmonogramie. Zawarte umowy wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy kredytu czy pożyczki, o czym świadczy fakt, że w zawartych umowach wsparcia stroną był również (...) Bank (...)świadczący usługę finansową na rzecz skarżącej gminy. Gdyby zawarte umowy ograniczały się wyłącznie do podniesienia kapitału zakładowego spółek komunalnych udział banku byłby zbędny. To Miasto Żory w wyniku zawartych umów zostało obciążone ciężarem finansowym realizowanych inwestycji. Co prawda, zgodzić się należało ze skarżącą gminą, że organ nadzoru nie przeanalizował skutków prawnych jakie wywołują klasyczne umowy kredytu czy pożyczki w porównaniu z zawartymi przez skarżącą umowami wsparcia, jednakże powyższe w żaden sposób nie spowodowało nieczytelności czy też nielogiczności rozumowania organu nadzoru. Skarżąca gmina, dysponująca profesjonalną obsługą prawną bez trudu mogła sięgnąć do przepisów k.c. regulujących oba rodzaje umów, celem szczegółowego zapoznania się z istotą i charakterem obu stosunków zobowiązaniowych. Także brak wypowiedzi organu nadzoru co do obowiązywania art. 72 ust. 1a u.f.p. względem podjętej uchwały o zmianie wieloletniej prognozy finansowej nie może być poczytywany jako naruszenie przepisu art. 91 ust. 3 u.s.g. W tym zakresie wskazać należy, że w skardze kasacyjnej brak jest zarzutu bezpodstawnego zastosowania tegoż przepisu względem podjętej uchwały z dnia 29 sierpnia 2019 r., w sprawie zmian w wieloletniej prognozie finansowej na lata 2019-2031. Również brak przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brzmienia § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie klasyfikacji tytułów dłużnych a jedynie wskazanie, że rada gminy dopuściła się naruszenia tego przepisu nie mógł stanowić wystarczającej przesłanki do uchylenia zaskarżonej uchwały nadzorczej. Podkreślić należy, że wymóg uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wiąże się z zachowaniem standardów sprawiedliwości proceduralnej, której zasadniczymi elementami są prawo do wysłuchania i obowiązek przedstawienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego przede wszystkim ma na celu unikniecie arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów – uzasadnienie kwestionowanej uchwały Kolegium RIO spełnia powyższe cele, gmina miała możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, z którego to prawa skorzystała, zaś sporządzone uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego z jednej strony umożliwiło gminie sformułowanie konkretnych zarzutów skierowanych do tak podjętej uchwały nadzorczej, z drugiej zaś sądom administracyjnym ocenić legalność samego rozstrzygnięcia nadzorczego. Z powyższych względów za niezasadny należało uznać pierwszy z zarzutów kasacyjnych postawionych przez skarżącą gminę. Przechodząc do drugiego zarzutu kasacyjnego podkreślić należy, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13). Ponadto, nieważność ma miejsce w przypadku sprzeczności z prawem, wydanie z naruszeniem prawa w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. W każdym jednak przypadku należy uprzednio stwierdzić, że określone naruszenie miało miejsce, wskazując konkretne naruszone przepisy (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 284/21). O stwierdzeniu nieważności uchwały przez organ nadzoru można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać. Istotne jest też przy tym to, że sprzeczność z prawem stanowiąca przesłankę czynności nadzorczej określonej w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest pojęciem nieostrym. Z tych względów powołanie się na nią przy orzekaniu w trybie nadzoru wymaga wykazania, że sprzeczność z prawem jest oczywista i bezpośrednia. W rezultacie stanowisko Wojewody (odpowiednio Regionalnej Izby Obrachunkowej) o konieczności wyeliminowania z systemu prawa całej uchwały, byłoby zasadne gdyby uchwała pozostawała w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa w całości lub bez przepisów istotnie naruszających prawo nie mogłaby funkcjonować w systemie prawa. Zatem rozstrzygając o zakresie nieważności uchwały należy wziąć pod uwagę charakter naruszeń prawa i ich zakres (wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3457/21; z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 721/19). Z treści rozstrzygnięcia nadzorczego wynika, że Kolegium RIO uznało że kwestionowana uchwała jest niezgodna z prawem z uwagi na istotne naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a oraz art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie tytułów dłużnych, dlatego też zachodziła konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Przepis art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowi, że państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek. Art. 72 ust. 1a u.f.p. wskazuje zaś, że tytuły dłużne, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, obejmują zobowiązania finansowe wynikające ze stosunków prawnych, które nazwą odpowiadają tym tytułom dłużnym, oraz z innych stosunków prawnych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do skutków wynikających z papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, umów kredytów i pożyczek oraz przyjętych depozytów. Z kolei § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie tytułów dłużnych stwierdza, że tytuły dłużne zaliczane do państwowego długu publicznego, sklasyfikowane zgodnie z § 2 pkt 1, dzielą się na: kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii, oprócz umów kredytu i pożyczek, zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz umowy o poprawę efektywności energetycznej, które mają wpływ na poziom długu publicznego, dłużne papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, z uwzględnieniem podziału na: a) krótkoterminowe - o pierwotnym terminie zapłaty nie dłuższym niż rok lub podlegające spłacie na żądanie, b) długoterminowe - o pierwotnym terminie zapłaty dłuższym niż rok. Natomiast art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. stanowi, że wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej: kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób sfinansowania jego spłaty. W świetle powyższych regulacji, zgodzić się należało z organem nadzoru, że skoro umowy wsparcia zawarte przez skarżącą gminę w dniu 7 kwietnia 2016 r. z M (...)Sp. z o.o. oraz (...)Bank (...)oraz w dniu 6 maja 2016 r. z Z (...)Sp. z o.o. oraz (...) Bank (...) wywołują względem skarżącej gminy skutki ekonomiczne podobne do umowy kredytu czy pożyczki, zakwestionowana uchwała w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej w sposób istotny narusza wskazane przepisy prawa materialnego. Błędne jest przy tym stanowisko skarżącej gminy, że wystarczającym było ujęcie w wieloletniej prognozie finansowej kwot wynikających z zawartych umów wsparcia tytułem podwyższenia kapitału zakładowego w spółkach komunalnych jako przedsięwzięcia, bowiem kwoty wynikające z tych umów niewątpliwie są elementem długu publicznego i powinny być ujęte w prognozie finansowej jako tytuły dłużne, wchodzące w skład tegoż długu. Brak ujęcia powyższych umów w wieloletniej prognozie finansowej po stronie długu niewątpliwie skutkował tym, że przestała ona być realistyczna, bowiem nie obejmowała całej kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposobu jego spłaty. Słusznie organ nadzoru przyjął, że taki zabieg miał na celu obejście przepisów prawa regulujących maksymalne zadłużenie gminy i uniknięcie tym samym zaciągnięcia przez gminę typowej pożyczki lub kredytu, które powiększyłoby dług tejże gminy, a którego spłata podlegałaby rygorom art. 243 u.f.p. W ocenie NSA zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że organ nadzoru w dostateczny sposób wykazał i uzasadniał sprzeczność z prawem podjętej uchwały o zmianie wieloletniej prognozy finansowej, w szczególności z art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. w zw. z art. 72 ust. 1a w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p. – nie określenie w realistycznej wysokości kwoty długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz sposobu sfinansowania jego spłaty w związku z zaciągniętymi zobowiązaniami finansowymi wynikającymi z zwartych przez gminę umów wsparcia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.