II OSK 210/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 345/18 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 345/18 oddalił skargę J. W. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2017 r. poz. 657, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1397, ze zm.; dalej zwanej ustawą) orzekł o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego przy ul. [...] w [...]. Wojewoda Wielkopolski nie uwzględnił odwołania skarżącego i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy nawiązał do art. 35 ustawy i stwierdził, że skarżący od wielu lat nie mieszka w spornym lokalu, a opuszczenie przez niego lokalu miało charakter trwały i dobrowolny. W ocenie organu, skarżący spełnił zatem fizyczną przesłankę opuszczenia lokalu. Przy czym, mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, za niewiarygodne uznał twierdzenia skarżącego, że nie wyprowadził się ze spornego lokalu. Organ skonstatował, że w niniejszej sprawie nastąpiło świadome, dobrowolne i trwałe opuszczenie przez skarżącego dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 35 ustawy, a pozostawienie zameldowania stanowiłoby w takiej sytuacji jedynie fikcję meldunkową. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, w szczególności kwestionując uznanie, że w sposób trwały i dobrowolny opuścił przedmiotowy lokal. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zarazem dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na wstępie przedstawił zasady kontroli sądowoadministracyjnej oraz jej przedmiot w niniejszej sprawie. Następnie powołał art. 35 ustawy i nawiązał do orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie przesłanek, których spełnienie zgodnie z powołanym przepisem, warunkuje możliwość wymeldowania osoby z miejsca dotychczasowego pobytu. Sąd, odnosząc się do zebranego materiału dowodowego, wskazał, że skarżący, w związku z rozwodem, opuścił lokal w budynku, w którym dotychczas przebywał i zamieszkał u swojej partnerki, co sam oświadczył przed organem pierwszej instancji. Ponadto, przynajmniej od 2013 r. w nim nie przebywał, gdyż nie dysponował kluczami do domu. Sąd doszedł do przekonania, że skarżący nie mieszka w spornym lokalu, nie koncentruje w nim swojego centrum życiowego, nie ma tam swoich rzeczy osobistych i nie wykonuje w nim żadnych czynności dnia codziennego. Okolicznościom tym nie może zaprzeczyć fakt, że skarżący przechowuje przedmioty w garażu, do którego tylko on ma dostęp. Zauważył przy tym, że skarżący nadal posiada spółdzielcze prawo do przedmiotowej nieruchomości, zatem ma tytuł prawny by w garażu przechowywać swoje rzeczy, jednakże z tego faktu nie można wywodzić, że nie wyprowadził się z lokalu w budynku na tej nieruchomości i ma zamiar stałego przebywania, o jakim mowa w art. 25 ust. 1 ustawy. Nie podjął żadnych czynności prawnych zmierzających do przywrócenia utraconego posiadania. Podsumowując Sąd stwierdził, że skarżący rzeczywiście opuścił nieruchomość w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności, bowiem całokształt jego zachowań wskazuje, że dany lokal przestał być miejscem koncentracji jego interesów życiowych. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej sformułowano w pierwszej kolejności zarzut procesowy, a także dwa zarzuty materialnoprawne. Zarzut procesowy odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 256; dalej określanej jako K.p.a.) przez nieprawidłowe zebranie i ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuchylenia zaskarżonej decyzji. W tym zakresie pełnomocnik wskazał, że przyczyną braku możliwości korzystania z budynku, a nie całej nieruchomości, jest zachowanie byłej małżonki skarżącego, która skutecznie mu to utrudniła. Pierwszy zarzut materialnoprawny podniósł błędną wykładnię i zastosowanie art. 25 ust. 1 ustawy z tego powodu, że skarżący nigdy nie miał zamiaru opuszczenia swojego dotychczasowego miejsca pobytu, co jest niezbędnym warunkiem do ustalenia faktu "opuszczenia lokalu". Pełnomocnik podkreślił przy tym, że nie doszło do fizycznego opuszczenia lokalu przez skarżącego. W rozwinięciu zarzutu zaakcentowano brak ustalenia przez organy, że zamiar opuszczenia musi odnosić się do całości nieruchomości, a nie tylko budynku. Pełnomocnik zwrócił przy tym uwagę na błędne przyjęcie przez organy, że skarżący nie stosował środków mających na celu udostępnienie mu lokalu w sytuacji, gdy nie posiadał on wiedzy o możności zastosowania roszczeń cywilnoprawnych oraz dostatecznych środków finansowych na ich zainicjowanie. Drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 35 ustawy poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji uznanie, że skarżący opuścił miejsce pobytu stałego. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, iż skarżący nie opróżnił ze swoich rzeczy nieruchomości gruntowej oraz nie miał zamiaru opuszczać przedmiotowej nieruchomości. W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika, ustanowionego z urzędu, zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, które nie zostały opłacone nawet w części. Pełnomocnik zrzekł się również rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2001 r., sygn. akt V SA 1496/00, Lex nr 54454 i wskazał, że zachowania, poprzez które przejawia się przebywanie danej osoby na stałe w konkretnym lokalu, mogą mieć w poszczególnych przypadkach różną postać lub częstotliwość, co może wiązać się z sytuacją życiową danej osoby. Przy czym, co do zasady opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu powinno być wynikiem dobrowolnej decyzji osoby zameldowanej, co nie miało miejsca w realiach niniejszej sprawy. W dalszym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik odniósł się do znaczenia pojęcia opuszczenia lokalu i stwierdził, że brak jest przesłanek do uznania, że skarżący miał zamiar zerwania swoich związków z przedmiotową nieruchomością. Relewantnym jest bowiem, że jeżeli organ dokonuje wymeldowania z konkretnego adresu, to zamiar ten musi dotyczyć całej nieruchomości. Natomiast nieruchomość stanowi działkę i budynek mieszkalny, zatem nie można zawężać badania przesłanek opuszczenia tylko do budynku, skoro wymeldowanie dotyczy całej nieruchomości. Końcowo pełnomocnik podkreślił, że w niniejszej sprawie art. 35 ustawy nie może mieć zastosowania, bowiem brak jest przesłanki opuszczenia w sposób trwały miejsca stałego pobytu przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Rozpoznając zawarte w niej zarzuty w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony za pomocą tego rodzaju zarzutu, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Zarzuty procesowe rozpoznawanej skargi kasacyjnej zwalczają stan faktyczny sprawy w zakresie charakteru opuszczenia lokalu przez skarżącego kwestionując jego dobrowolność i podnosząc, że stan ten nie wynika z powziętego zamiaru, a z braku możliwości powrotu do lokalu wskutek wymiany zamków w drzwiach przez byłą żonę skarżącego, która jest jednocześnie wnioskodawczynią w niniejszej sprawie. Fakt opuszczenia przedmiotowego lokalu potwierdził sam skarżący w toku postępowania administracyjnego, podtrzymał te twierdzenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co w sprawie o wymeldowanie stanowi już wystarczający dowód na potwierdzenie nieprzebywania w spornym lokalu, choć w tej sprawie znalazło to odzwierciedlenie również w innych dowodach, w tym zeznaniach złożonych przez wnioskodawczynię oraz świadka. Skarżący przyznał przecież, że po rozwodzie w 1990 r. opuścił lokal w budynku, w którym dotychczas zamieszkiwał i przeprowadził się do swojej partnerki, która mieszka w innej miejscowości. W skardze kasacyjnej przyznano także, że skarżący nie przebywa w spornym lokalu, jednakże akcentowano, że nie wynika to z jego woli, a z zachowania byłej żony, która skutecznie uniemożliwia mu dostęp do lokalu. Pełnomocnik przemilcza jednak, że taki stan rzeczy utrzymuje się od wielu lat, a skarżący w tym czasie nie podjął żadnych środków zmierzających do przywrócenia bezprawnego, w jego ocenie, posiadania. W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił charakter opuszczenia lokalu przez skarżącego jako dobrowolny. Jak zauważył sam pełnomocnik, o stałym pobycie w lokalu decyduje m.in. zamiar przebywania, dlatego też przyjęcie, że dana osoba opuściła lokal w sposób niezakłócony w istocie przesądza o braku zamiaru przebywania w dotychczasowym miejscu pobytu stałego. Deklaracja skarżącego o zamiarze przebywania w przedmiotowym lokalu, wyrażona dopiero w toku postępowania o wymeldowanie, pozostaje bez prawnego znaczenia. Zamiar zamieszkiwania względnie chęć ponownego zamieszkania w miejscu zameldowania musi wynikać nie tylko z twierdzeń osoby zainteresowanej, ale również z całokształtu okoliczności faktycznych i uwarunkowań prawnych w danej sprawie, takich jak: koncentracja interesów życiowych w danym miejscu, obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. II OSK 641/14 - Lex nr 1990901), który nie znajduje jednak odzwierciedlenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Jeśli więc dana osoba opuszcza lokal, w którym koncentrowały się dotychczas jej sprawy życiowe dobrowolnie, zrywa z nim kontakt to z pewnością nie ma zamiaru w nim zamieszkiwać, a wtedy ewidencja ludności, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy administracji, nie powinna potwierdzać fikcji, wedle której lokal ten w dalszym ciągu jest oznaczony jako miejsce pobytu stałego tej osoby. W skardze kasacyjnej nie wykazano zatem, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., a więc przepisami odnoszącymi się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Skoro stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji nie został podważony to musi zostać obrany jako punkt odniesienia dla oceny zarzutów materialnoprawnych. Jednakże oznacza to, że zarzuty te również nie mogą być uwzględnione, skoro zakładają one, że okoliczności faktyczne poddane subsumpcji pod objęte nimi przepisy były inne niż wynika ze słusznie zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym. Pełnomocnik skarżącego uzasadniając zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 i art. 35 ustawy poprzez błędne ich zastosowanie podniósł dwie, istotne z punktu widzenia przesłanek warunkujących wymeldowanie, kwestie. Mianowicie neguje przyjęcie, że skarżący nie z własnej winy nie skorzystał ze środków mających na celu przywrócenie posiadania lokalu, a ponadto, że nie uwzględniono, iż zamiar opuszczenia miejsca pobytu musi odnosić się do całości nieruchomości, a nie tylko budynku usytuowanego na tej nieruchomości. Odnosząc się zatem do pierwszej z podniesionych kwestii odnotowania wymaga zapatrywanie wypowiedziane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2065/14 (Lex nr 2083415), że powiązanie przesłanki opuszczenia miejsca stałego zamieszkania z kwestią dobrowolności ma jedynie takie znaczenie, że nie może dojść do wymeldowania tak długo, jak długo zainteresowany może podjąć próby przywrócenia zamieszkiwania, usunięcia skutków zastosowania przymusu, likwidacji stanu niezgodnego z jego wolą, a polegającego na braku możliwości zamieszkiwania. Sąd słusznie zastrzegł, że ocena, czy opuszczenie lokalu ma charakter trwały, nie może być oparte na dosłownym rozumieniu trwałości jako stanu, który nie ulega zmianie i być pojmowane jako opuszczenie lokalu "na zawsze". Wystarczające jest, jeżeli okres ten jest dostatecznie długi, gdyż w przeciwnym razie nie byłoby możliwe wymeldowania osoby, która de facto w lokalu od lat nie przebywa albo przyjeżdża do niego jedynie okazjonalnie. W tym kontekście zauważyć trzeba, że twierdzenia pełnomocnika w tym zakresie są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony podnosi bowiem błędne przyjęcie, że skarżący nie skorzystał ze środków mających na celu udostępnienie mu lokalu, z drugiej zaś przytacza argumentację mającą wyjaśnić, dlaczego skarżący nie podjął czynności w celu dochodzenia utraconego prawa do przebywania w lokalu. Niemniej, brak wiedzy skarżącego o możliwości wystąpienia z roszczeniami cywilnoprawnymi, w szczególności o przywrócenie posiadania, czy też brak dostatecznych środków na ich zainicjowanie, wyłącznie potwierdza fakt, że skarżący przez bardzo długi okres czasu nie podejmował próby powrotu do spornego lokalu. Nieznajomość prawa, niska prawna świadomość skarżącego, bądź bariery finansowe nie usprawiedliwiają nieskorzystania z przysługujących środków prawnych zmierzających do przywrócenia utraconego posiadania. Po drugie pełnomocnik wywodzi, że nie mogło dojść do skutecznego wymeldowania skarżącego z lokalu, bowiem opuszczenie miejsca stałego pobytu w rozumieniu art. 35 ustawy, odnosi się do całości nieruchomości, a nie tylko lokalu w budynku mieszkalnym. Wyjaśnić zatem należy, że w powołanym przepisie mowa o wymeldowaniu osoby z pobytu stałego, a zatem miejsca, w którym dana osoba stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, które stanowi zorganizowane centrum jej spraw życiowych. Jest to miejsce, w którym w szczególności osoba ta mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z innymi osobami, przyjmuje korespondencję itp., a takim miejscem jest lokal mieszkalny (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2151/13 - Lex nr 1994943 i dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1708/14 - Lex nr 2113117). Dodatkowo można wesprzeć się regulacją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. poz. 266, ze zm.), zgodnie z którą miejscem służącym do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osoby jest lokal mieszkalny. Bez wątpienia zatem sam fakt okazjonalnego przebywania i przechowywania rzeczy w garażu usytuowanym na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny nie wyłącza wymeldowania z pobytu stałego z lokalu mieszczącego się w tym budynku w przypadku spełnienia przesłanek zawartych w art. 35 ustawy. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a. W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej stosownie do art. 254 § 1 P.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.