II SA/Go 98/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców – Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych oddala skargę. Dyrektor Zarządu Zlewni [...] (Dyrektor Zarządu Zlewni), decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 272 ust. 1 i 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. – powoływanej dalej jako u.p.w.), § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502 – powoływanego dalej jako r.o.u.w.) oraz art. 104 i 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.), określił Polskiemu Związkowi Działkowców - Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu "J. za okres II kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 5137 zł za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu 26 lipca 2019 r. wpłynęło oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne za II kwartał 2019 r., tj. Rodzinnego Ogrodu Działkowego "J., w którym wskazano pobór wód podziemnych do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 39 r.o.u.w., tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pomiarowych. Wobec powyższego Dyrektor Zarządu Zlewni pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. poinformował powyższą stronę, iż pobór wód na potrzeby Rodzinnych Ogrodów Działkowych (ROD) należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 r.o.u.w. Ponadto w tym samym piśmie wezwał stronę do złożenia korekty powyższego oświadczenia, w celu naliczenia opłaty zmiennej, w terminie 7 dni oraz pouczył, iż w przypadku nie złożenia korekty we wskazanym terminie, opłata za pobór wód zostanie naliczona dla celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 r.o.u.w. W związku z nieotrzymaniem korekty do złożonego oświadczenia, organ w dniu [...] września 2019 r. na podstawie przepisu art. 272 ust. 17 u.p.w. ustalił stronie w formie informacji kwartalnej za okres II kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 5137 zł za pobór wód podziemnych ze wskazaniem celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) r.o.u.w. W dniu 14 listopada 2019 r., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 u.p.w., strona złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za pobór wód podziemnych ustaloną w powołanej informacji oraz w zakresie przyjętej zasady naliczenia opłaty zmiennej za usługi wodne. Strona podniosła, że organ błędnie zakwalifikował pobór wód do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 r.o.u.w., tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), gdyż pobór wód z ujęcia służy dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw i powinien odpowiadać celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 r.o.u.w. Dyrektor Zarządu Zlewni nie uznał reklamacji strony, ponieważ zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 – określanej dalej jako ustawa ROD) rodzinne ogrody działkowe (ROD) są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokojeniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Zarówno definicja ROD, jak i cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewanie działek) wyklucza przyjęcie, że dokonywany pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 r.o.u.w., tj. do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych. W związku z tym, że przepisy u.p.w. nie definiują pojęcia cele rolnicze, zdaniem organu zasadne jest odwołanie się do pojęcia działalności rolniczej, które zostało zdefiniowane w krajowym porządku prawnym, uznając je za pojęcie równoważne/bliskoznaczne w stosunku do pojęcia cele rolnicze. Przykładowo ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług przez działalność rolniczą rozumie produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, gruntową, szklarniową i pod folią, produkcję roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadowniczą, chów, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego lub fermowego oraz chów i hodowlę ryb i innych organizmów żyjących w wodzie, a także uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin "in vitro", fermową hodowlę i chów drobiu rzeźnego i nieśnego, wylęgarnie drobiu, hodowlę i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, chów i hodowlę dżdżownic, entomofagów i jedwabników, prowadzenie pasiek oraz chów i hodowlę innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym oraz sprzedaż produktów gospodarki leśnej i łowieckiej, z wyjątkiem drewna okrągłego z drzew tropikalnych (PKWiU 02.20.13.0) oraz bambusa (PKWiU ex 01.29.30.0), a także świadczenie usług rolniczych. Zdaniem organu, z przepisu art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy ROD wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej, co wyklucza przyjęcie, że celem przedstawionego w piśmie poboru wód jest cel rolniczy. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że pobór wód na potrzeby ROD należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 r.o.u.w., tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Działalność stowarzyszeń ogrodowych, które prowadzą ROD jest określona w PKD w sekcji S i dalej: 94.99.Z jako działalność pozostałych organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana. Następnie Dyrektor Zarządu Zlewni wskazał, że strona korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...] decyzją znak: [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., na pobór wód podziemnych w ilości 77040,00 m3/rok, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Określenia opłaty zmiennej w kwocie wskazanej w sentencji decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni dokonał, powołując się na treść art. 272 ust. 1 u.p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) r.o.u.w. W ustawowym terminie Rodzinny Ogród Działkowy "J. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji, zaniechanie ustalenia, że PZD ROD dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a przez to przyjęcie, że w celu ustalenia opłaty zmiennej stawki zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj) u.p.w. ustalenia opłaty w całości przy zastosowaniu art. 274 pkt 3 lit. c) u.p.w. względnie w części, a w pozostałym zakresie w oparciu o art. 274 pkt 3 lit. b) u.p.w., 2. prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 4 ustawy ROD przez pominięcie, względnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, - art. 5 ustawy ROD w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1), art. 4 pkt 6), art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze", - art. 274 pkt 2 lit. zj) u.p.w. przez bezzasadne zastosowanie, - § 5 ust. 1 pkt 36 r.o.u.w. przez bezzasadne zastosowanie, - art. 274 pkt 3 lit. c), względnie także art. 274 pkt 3 lit. b) u.p.w. przez niezastosowanie, - § 5 ust. 1 pkt 39, względnie także § 5 ust. 1 pkt 38 r.o.u.w przez niezastosowanie, - art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług przez błędną wykładnię. Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a także na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zdaniem strony skarżącej argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji czyni racjonalnym wniosek, że zapadła ona z naruszeniem art. 7a § 1 k.p.a. Zawarty bowiem w uzasadnieniu wywód, mający uzasadnić wykładnię pojęcia "cele rolnicze" czyni usprawiedliwionym wniosek, że interpretując niejasny przepis, organ - wbrew nakazowi zawartemu w art. 7a k.p.a. - nie tylko zaniechał próby interpretacji normy, z której strona wywodziła swe uprawnienie do zwolnienia stosowania względniejszych stawek opłat, na jej korzyść, ale wręcz, wbrew oczywistym przesłankom, dokonał wykładni niejasnego przepisu w sposób możliwie najmniej korzystny dla strony. Strona podniosła, że w porządku prawnym brak jest przepisu definiującego wprost pojęcie "celu rolniczego". Jednak treść art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych daje podstawę dla wniosku, że definiuje on pojęcie "cel rolniczy" stosowany a contrario. Mianowicie stanowi on, że "ilekroć mowa w ustawie o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych". Zdaniem strony za pomocniczym sięgnięciem do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na potrzeby interpretacji postanowień ustawy prawo wodne, przemawia przedmiot regulacji tych aktów. Obie ustawy tworzą bowiem ramy prawne dla działań na rzecz ochrony zasobów naturalnych, a co za tym idzie, można mówić o pewnej tożsamości przedmiotu regulacji. Oba akty służą realizacji tych samych celów i odnoszą się do tożsamych zadań władz publicznych - związanych z ochroną zasobów naturalnych. Różnice wynikają z kategorii zasobów objętych ochroną przez ustawy. Okoliczność ta czyni zasadnym wniosek, że dla ustalenia znaczenia pojęć niezdefiniowanych w ustawie prawo wodne, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest aktem adekwatnym. Okoliczność ta ma szczególne znaczenie z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania, zgodnie bowiem z art. 5 ustawy ROD "ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska.". Ponadto art. 4 nakazuje uznać, że z uwagi na ustawową funkcję działki w ROD, zużycie wody w ROD następuje w celu nawadniania upraw. Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym natomiast, zdaniem strony skarżącej, jest wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. W art. 2 ust. 1 pkt 6 tej ustawy ustawodawca przesądził, że "gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: rodzinnych ogrodów działkowych." Tym samym art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosowanym a contrario, nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż skarżący zgłosił wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron, w niniejszym postępowaniu organ, w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym WSA rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem zarzutów skargi i wcześniej przedmiotem reklamacji skarżącego ROD był sposób ustalenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w. usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, zaś stosownie do art. 268 ust.1 pkt 1 tej ustawy za usługi wodne, w tym za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych uiszcza się opłaty. Z kolei art. 298 pkt 1 u.p.w. stanowi, że opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych. Skarżący ROD posiada pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], na pobór wód podziemnych w ilości 77040,00 m3/rok, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat za pobór wód podziemnych. Spór w kontrolowanej sprawie dotyczy wyłącznie sposobu ustalenia wysokości opłaty zmiennej. Jak wynika z art. 270 ust. 1 u.p.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych, zaś wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³ (art. 272 ust. 1 u.p.w.). Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w r.o.u.w, zgodnie z którym jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 r.o.u.w.), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) r.o.u.w. W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną była podstawa ustalenia wysokości opłaty zmiennej, w kontekście określenia celów, jakim służy pobór wód podziemnych dokonywany przez skarżący ROD. Organ przyjął stawkę wynikającą z § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) r.o.u.w., co było kwestionowane przez skarżący ROD, według którego stawka ta powinna wynikać z § 5 ust. 1 pkt 39, ewentualnie pkt 38 r.o.u.w. Organ uznał, że pobór wody nastąpił do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Kwalifikacji Działalności, natomiast zdaniem skarżącego woda została pobrana do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw w rozumieniu pkt 39, ewentualnie pkt 38. Istota sporu sprowadza się zatem do ustalenia celów do jakich została wykorzystana pobierana przez skarżący ROD woda, w szczególności czy były to cele rolnicze, jak twierdzi skarżący, czy też inne cele, jak przyjął organ. Ponieważ przepisy u.p.w. nie definiują pojęcia "celów rolniczych", konieczne było odwołanie się do innych aktów prawnych. Z przepisów ustawy ROD wynika, że rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia (art. 4 ustawy ROD). Podstawowe cele rodzinnych ogrodów działkowych określono w art. 3 ustawy ROD zaliczając do nich: 1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych; 2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych; 3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans; 4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów; 5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych; 6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych; 7) ochrona środowiska i przyrody; 8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach; 9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka; 10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych. Z przytoczonych przepisów wynika, że funkcje rodzinnych ogrodów działkowych zostały ograniczone do zaspokajania potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Prowadzenie upraw ogrodniczych na terenie rodzinnych ogrodów działkowych dotyczy jedynie drobnych upraw w celu zaspokojenia własnych potrzeb osób korzystających z rodzinnych ogrodów działkowych i nie może być utożsamiane z prowadzeniem działalności w celach rolniczych. Prowadzenie tych drobnych upraw nie następuje w celach rolniczych, czyli związanych z produkcją roślinną lub zwierzęcą, lecz jak wynika z istoty funkcji rodzinnych ogrodów działkowych w celu zaspokajania wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków ROD. Co istotne, w art. 12 ustawy ROD na terenach rodzinnych ogrodów działkowych wprowadzono zakaz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Wbrew stanowisku skarżącego ROD za przyjęciem, że na terenie rodzinnych ogrodów działkowych prowadzona jest działalność w "celach rolniczych" nie przemawia art. 5 ustawy ROD w myśl którego ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych, zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne. Objęcie zatem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną, jak gruntów rolnych i leśnych, ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, nie oznacza jednak, że grunty te służą celom rolniczym. Należy zauważyć, że definicja gruntów rolnych statuowana w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie jest normatywnie jednolita, jako że efektywnie w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8), natomiast pozostałe grunty, tj. pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa (pkt 2), pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3), pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (pkt 4), parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi (pkt 5), pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi (pkt 7), torfowisk i oczek wodnych (pkt 9) i pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych (pkt 10), z założenia, nie mogą służyć rolniczemu ich wykorzystaniu, co nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych. Wobec powyższego należy stwierdzić, że istota ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprowadza się do uregulowania zasad dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 4 pkt 6), ale z przepisów tej ustawy nie da się wyinterpretować pojęcia "celów rolniczych", tym bardziej że ustawa ta takim pojęciem się nie posługuje. Objęcie zatem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taka samą ochroną jak gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że tereny rodzinnych ogrodów działkowych są wykorzystywane do celów rolniczych. Tym bardziej wobec wprowadzonego w art. 12 ustawy ROD na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazu prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, obejmującego również działalność rolniczą oraz w świetle ustawowych celów rodzinnych ogrodów działkowych określonych w art. 3 ustawy ROD, o czym była mowa wyżej. Należy też zauważyć, że do 1 stycznia 2018 r., zgodnie z wyraźnym postanowieniem art. 294 pkt 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, pobór wody na potrzeby nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych był zwolniony z opłat. Przepis ten został uchylony przez art. 493 pkt 26 u.p.w. Mimo tego ustawodawca w tej ustawie nie wprowadził żadnych uregulowań dotyczących opłat za nawadnianie gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Brak takich uregulowań, przy jednoczesnym uchyleniu przepisu zwalniającego rodzinne ogrody działkowe z opłat za pobór wód, świadczy o tym, że zamiarem ustawodawcy było odstąpienie od szczególnego traktowania rodzinnych ogrodów działkowych w tym zakresie. Sąd dokonując wykładni obowiązujących przepisów prawa nie może poprawiać ustawodawcy, dokonując takiej interpretacji tych przepisów, która byłaby sprzeczna z celem jaki założył ustawodawca, a którym było obciążenie rodzinnych ogrodów działkowych opłatami za pobór wód na ogólnych zasadach. Powyższe stanowisko jest dominujące w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 stycznia 2020 r., III SA/Gd 627/19, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2020 r., II SA/Ol 1002/19, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 20 marca 2020 r., II SA/Bk 86/20, wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 marca 2020 r., II SA/Łd 930/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 lutego 2020 r., II SA/Go 822/19). W świetle powyższych rozważań, należy zatem stwierdzić, że organ zasadnie obciążył skarżący ROD opłatą zmienną za pobór wód podziemnych, określając wysokość tej opłaty w oparciu o § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a) r.o.u.w. w sprawie opłat, nie zaś na podstawie § 5 ust. 1 pkt 39 r.o.u.w., który stanowi o poborze wód podziemnych do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, nie dotyczy zaś nawadniania gruntów rodzinnych ogrodów działkowych. Zarzuty skargi są nieuzasadnione, bowiem żaden ze wskazanych w niej przepisów mających zastosowanie w sprawie nie został naruszony. W szczególności nie doszło do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., bowiem żaden z przepisów stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji nie budził wątpliwości, które należało rozstrzygnąć na korzyść skarżącego. Rozbieżność między wykładnią strony a organu nie stanowi o istnieniu wątpliwości podlegających powyższemu przepisowi. Podkreślić ponadto należy, iż nie chodzi w art. 7a § 1 k.p.a. o jakiekolwiek wątpliwości "co do treści normy prawnej" czy raczej co do "znaczenia przepisu prawa", lecz o tylko te wątpliwości, które "pozostają", a zatem te, których nie dało się usunąć w drodze uznanych lub nakazanych metod (reguł, dyrektyw, wskazówek) wykładni (por. A. Wróbel, K.p.a. Komentarz, WKP 2020, t. 5 do art. 7a). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.