VIII SAB/Wa 7/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca) Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi [...]w [...] na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Rejonowego w [...]do rozpoznania wniosku [...] w [...]z dnia [...]stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych, po uprawomocnieniu się wyroku; 2. stwierdza, że Prezes Sądu Rejonowego w [...]dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku [...]w [...]o udostępnienie informacji publicznej; 3. stwierdza, że bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w [...]nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego w [...]na rzecz [...] w [...]kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 22 stycznia 2020 r. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa [...] w [...] (dalej: strona, skarżąca, organizacja) za pośrednictwem poczty elektronicznej zwróciła się do Prezesa Sądu Rejonowego w [...] (dalej: Prezes Sądu, organ) z wnioskiem o udostępnienie zanonimizowanej informacji odnośnie kształtowania się struktury wynagrodzeń pracowników Sądu na dzień 31 grudnia 2019 r. w formie tabelarycznej, w następującym zakresie: 1. wszystkich pracowników zatrudnionych w celu odbycia stażu urzędniczego (pojedynczo, imię i nazwisko zastąpione kolejnym numerem) z rozbiciem na: a) wynagrodzenie zasadnicze w przeliczeniu na pełny etat, b) dodatek stażowy (procentowo); 2. w grupie zawodowej urzędników sądowych: wszystkich pracowników w tej grupie z wyłączeniem stanowiska dyrektora sądu (pojedynczo, imię i nazwisko zastąpione kolejnym numerem), z podziałem na poszczególne stanowiska (zgodnie z rozporządzeniem w sprawie stanowisk i szczegółowych zasad wynagradzania urzędników i innych pracowników sądów i prokuratury oraz odbywania stażu urzędniczego) z rozbiciem na: a) wynagrodzenie zasadnicze w przeliczeniu na pełny etat, b) dodatek stażowy (procentowo), c) zaznaczenie, czy dana osoba pełni funkcję - w przypadku stanowisk samodzielnych oraz stanowisk, na których w danym sądzie zatrudnione są pojedyncze osoby prosimy o wpisanie: "urzędnik I", "urzędnik 2" itd.; 3. w grupie zawodowej innych pracowników ("obsługi"): wszystkich pracowników w tej grupie (pojedynczo, imię i nazwisko zastąpione kolejnym numerem), z wyszczególnieniem stanowisk sekretarza/sekretarki oraz kierowcy, z rozbiciem na: a) wynagrodzenie zasadnicze w przeliczeniu na pełny etat, b) dodatek stażowy (procentowo); 4. w grupie zawodowej asystentów sędziego, wszystkich pracowników w tej grupie (pojedynczo, imię i nazwisko zastąpione kolejnym numerem), z podziałem na stanowiska asystenta sędziego i starszego asystenta sędziego, z rozbiciem na: a) wynagrodzenie zasadnicze w przeliczeniu na pełny etat, b) dodatek stażowy (procentowo). Dodatkowo we wniosku wskazano, że jeśli wynagrodzenia pracowników w poszczególnych grupach zawodowych i stanowiskowych w danym sądzie są różnicowane według innych niż wskazane wyżej kryteriów (np. staż pracy w sądzie), organizacja związkowa zwraca się z prośbą o podanie tych kryteriów i sposobu różnicowania w tym zakresie wynagrodzeń. Pismem z [...] stycznia 2020 r. organ odpowiedział, że wniosek nie może zostać uwzględniony w zaproponowanej formie. Zdaniem Prezesa Sądu kwestie pozyskiwania od pracodawcy przez związek zawodowy informacji reguluje art. 28 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U.2019.263 t.j., dalej: u.z.z.), który jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Złożony przez organizację wniosek o udostępnienie informacji publicznej należy zatem rozpoznać w trybie u.z.z,, a nie na podstawie przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej. Art. 28 u.z.z. określa odmienne zasady i tryb udostępniania informacji związkom zawodowym, w stosunku do trybu określonego dla udostępniania informacji publicznej. Prezes Sądu powołał również przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych iw sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (dalej: RODO). Wskazał także, że wniosek organizacji, z uwagi na swoją formę i stosunkowo "małą grupę badanych stanowisk" zawiera zapytanie o ujawnienie danych osobowych zidentyfikowanych pracowników. Zdaniem organu zestawienie żądanych informacji, ze względu na ilość osób zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach, pomimo anonimizacji, umożliwia identyfikację konkretnych pracowników. Udostępnienie takich informacji w żądanej formie naraziłoby Sąd na konsekwencje związane z naruszeniem przepisów o ochronie danych osobowych. Prezes Sądu wskazał również, że część żądanych danych osobowych związek zawodowy może pozyskać zarówno od członków związku zawodowego jak i od osób w nim nie zrzeszonych jako odrębny administrator danych osobowych, opierając się na przesłankach legalizujących przetwarzanie danych osobowych wskazując jednocześnie, że żaden pracownik tego sądu nie jest członkiem organizacji. Art. 28 u.z.z. nie ma więc zastosowania. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Prezesa Sądu, organizacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] stycznia 2020 r. oraz do zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi organizacja wskazała, że organ nie zakwestionował, że informacje, o które wystąpiła, stanowią informację publiczną. Wniosek powinien być zatem rozpoznany w terminie 14 dni, co jednak nie nastąpiło. Zdaniem skarżącej argumenty wskazane w piśmie organu nie mają zastosowania do niniejszej sprawy. Jak słusznie wywiódł organ, instytucja dostępu do informacji publicznej jest zupełnie odrębna od praw zakładowych organizacji związkowych określonych w art. 28 u.z.z. To zaś, jaką wnioskodawca posiada formę prawną nie ma znaczenia w rozpoznawaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organizacja odniosła się także do przywołanego przez Prezesa Sądu wyroku WSA w Gdańsku z 5 października 2016 r., sygn. Il SAB/Gd 115/16 (publ. CBOSA) wskazując, że został on wydany w innych stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z 28 stycznia 2020 r., Prezes Sądu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Nadto, w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., jeśli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga w tym przedmiocie dotycząca informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że organ dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Nie ulega wątpliwości, że Prezes Sądu jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2019, poz. 1429 r.j., dalej: u.d.i.p.). Jest zatem podmiotem zobowiązanym o udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. Istota sporu sprowadzała się do oceny charakteru informacji objętych wnioskiem skarżącej z [...] stycznia 2020 r. pod kątem możliwości przypisania im waloru informacji publicznej. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, informacje, jakich żąda skarżący, dotyczące wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w Sądzie Rejonowym w [...]w rozbiciu na stanowiska pracy, co do zasady uznać należy za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku którym dysponują (art. 6 ust. 2 lit. f u.d.i.p.). Zdaniem Sądu żądana przez skarżącą informacja stanowi tak rozumianą informację publiczną. Stanowi ona bowiem informację o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W odniesieniu zaś do twierdzeń organu dotyczących kwestii ochrony danych osobowych Sąd wskazuje, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) może, ale nie musi, wiązać się z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Z brakiem takiej ingerencji będziemy mieć do czynienia przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 17 lipca 2019 r.; II SAB/Gd 59/19, wyrok WSA w Łodzi z 18 września 2019 r., II SAB/Łd 52/19; wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2017 r., II SAB/Wa 349/16, publ. CBOSA). Stanowisko to jest zgodne z poglądami NSA, który wskazał, że wysokość środków z budżetu państwa przeznaczonych na wynagrodzenia związane z wykonywaniem określonych funkcji w ramach realizowania zadań publicznych stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16, publ. CBOSA). Jednocześnie w piśmiennictwie wskazuje się, że kwestia wynagrodzeń pracowników instytucji publicznej ma charakter informacji publicznej, podlegającej udzieleniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś względy ochrony prawa do prywatności mają znaczenie w odniesieniu do tych pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych, lecz jedynie usługowe. Przy czym nie narusza prawa do prywatności ujawnienie wysokości wynagrodzeń na danym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnych pracowników (por. Partyk Aleksandra. Wynagrodzenia pracowników instytucji publicznych jako przedmiot informacji publicznej. System Informacji Prawnej LEX, 2017). W tym kontekście Sąd zauważa, że na obecnym etapie postępowania brak jest przekonującego uzasadnienia dla lakonicznego stwierdzenia organu, że znajomość informacji żądanych przez skarżącą umożliwi przypisanie konkretnego wynagrodzenia do określonej osoby. Z tych względów motywowanie odmowy udostępnienia żądanych informacji ochroną danych osobowych, czy RODO jest nieuzasadnione. Tymczasem tylko przy bezspornym wykazaniu, że możliwe jest przypisanie wynagrodzenia, o ujawnienie wysokości którego wnioskuje skarżąca, konkretnemu pracownikowi zatrudnionemu na danym stanowisku, zachodzi przesłanka do ograniczenia prawa do żądanej informacji publicznej ze względu na prywatność poszczególnych urzędników sądowych (por. wyrok NSA z 26 września 2013 r., I OSK 822/13, publ. CBOSA). Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że inne są przesłanki oraz zakres podmiotowy i przedmiotowy udostępniania informacji na podstawie na podstawie art. 28 u.z.z., a inne na podstawie u.d.i.p. Powyższe tryby i wynikające z nich uprawnienia są odrębne i niezależne od uprawnień przysługujących związkowi zawodowemu na gruncie przepisów u.z.z. Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji na podstawie u.z.z. jest wyłącznie pracodawca, a udostępniana przez niego informacja nie jest kwalifikowana jako informacja publiczna i nie musi dotyczyć spraw publicznych. Koniecznym warunkiem jej udostępnienia jest też jej niezbędność do prowadzenia działalności związkowej. Organizacja pracownicza, jest więc uprawniona na gruncie przepisów u.d.i.p. do żądania od podmiotu zobowiązanego udostępnienia informacji, która ma charakter informacji publicznej (por. wyrok WSA w Opolu z 21 grudnia 2018 r., II SAB/Op 90/18, LEX nr 2614717, wyrok WSA w Łodzi z 18 lipca 2019 r., II SA/Łd 310/19, LEX nr 2703623). Oznacza to, że organizacja ma wybór, w jakim trybie wystąpi o udostępnienie informacji. Posiadanie przez skarżącą statusu związku zawodowego, wbrew przekonaniu organu, nie przesądza o wyłączeniu zastosowania przepisów u.i.d.p. Z tych względów Sąd nie zgadza się ze stwierdzeniem, że u.z.z. stanowi lex specialis względem przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej. W konsekwencji takiego twierdzenia należałoby bowiem przyjąć, że u.z.z. jako lex jest specjalnym prawem, które ma pierwszeństwo przed prawem ogólnym (lex generalis) – ustawą o dostępie do informacji publicznej i ta szczególna ustawa zastępuje prawo ogólne (lex specialis derogat legi generali). Ten sposób rozumienia omawianych instytucji, wobec wskazanych wyżej ich odrębności i niezależności, jest błędny. Przyjmując taką kwalifikację organ nie miał podstaw do powoływania się na ograniczenia wynikające z art. 28 u.z.z. Skarżąca, jako organizacja pracownicza była uprawniona, również na gruncie u.d.i.p., do żądania od podmiotu zobowiązanego udostępnienia informacji, która ma charakter informacji publicznej. W ocenie Sądu, również powołane przez organ orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku z 5 października 2016 r., II SAB/Gd 115/16 oraz w Gliwicach z 9 stycznia 2020 r., III SAB/Gl 292/19 nie odpowiadają stanowi faktycznemu sprawy niniejszej. Pierwszy z wymienionych wyroków nie dotyczył kwestii wynagrodzeń, a dokumentów związanych z założeniem związku zawodowego, jak też jego statutu, a także składanych pracodawcy kwartalnych informacji o łącznej liczbie członków organizacji. Z kolei w wyroku WSA w Gliwicach przedmiot wniosku stanowiły wprawdzie zarobki osób zatrudnionych w podmiocie medycznym , jednak w sprawie tej wnioskodawca odwołał się do art. 28 u.z.z., a nie jak w sprawie niniejszej u.d.i.p. Kwestię sporną stanowił w istocie termin udzielenia informacji, a nie sam fakt ich zakwalifikowania jako informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe Sąd zobowiązał Prezesa Sądu do rozpoznania wniosku Międzyzakładowej Organizacji Związkowej [...] w [...] z [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych, po uprawomocnieniu się wyroku (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – punkt 1 wyroku). Rozpatrując żądanie zawarte we wniosku skarżącej, Prezes Sądu udostępni żądane informacje w drodze czynności materialno – technicznej lub też, odmówi w drodze decyzji ich udostępnienia zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Rozstrzygając zaś sprawę na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić bezczynność, bowiem stan faktyczny sprawy wykazywał cechy bezczynności z opisanych już wyżej powodów (punkt 2 wyroku). W zakresie natomiast przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a. należy wskazać, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa, co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z 16 maja 2013 r., II SAB/Sz 34/1, wszystkie publ. CBOSA). W ocenie Sądu bezczynność, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie, nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (punkt 3 wyroku). W terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. organ wyraził swoje stanowisko, a nie udzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa. Z tych też przyczyn Sąd z urzędu nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. O kosztach postępowania (wpis sądowy w wysokości 100 zł) Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku, działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.