I GSK 1541/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt I SAB/Gl 31/19 w sprawie ze skargi Gminy Lubomia na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zwrotu gminie utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Gl 31/19 po rozpoznaniu skargi Gminy Lubomia na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości za 2015 r.: 1) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie; 3) oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4) zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Wojewody Śląskiego, który – powołując się na treść art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i pkt 2 i art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – zaskarżył orzeczenie w zakresie punktu 1 i 4, zarzucając naruszenie przepisów: a) prawa materialnego, a to art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; b) prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokonanie przez WSA w Gliwicach właściwej kontroli legalności działań organu w zakresie rozpoznawanej skargi na jego bezczynność i nieodniesienie się do całości argumentacji zawartej w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. W efekcie wniesiono alternatywnie o: a) uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albo b) uchylenie zaskarżonego wyroku w części wyżej wskazanej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto zażądano zasądzenia od Gminy Lubomia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Gmina Lubomia nie skorzystała z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym, albowiem ocena skargi kasacyjnej w pozostałym zakresie może być dokonana po poczynieniu konstatacji, że stan faktyczny został ustalony w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W dalszej kolejności – stosownie do treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i postawionymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie Sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich formy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie p.p.s.a. powierza specjalistom. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że wskazane przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w żaden sposób nie łączą się ze sprawowaną przez Sąd I instancji kontrolą działań (a także zaniechań) organu administracji publicznej, jakim jest Wojewoda Śląski. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że wskazane przepisy k.p.a. w żadnej mierze nie stanowią podstawy formalnoprawnej do oceny zarzutów poczynionych w odpowiedzi na skargę; in fine zarzutu wskazano na brak "odniesienia się do całości zawartej w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę", co w świetle procedury sądowoadministracyjnej nie może mieć miejsca we wskazanym trybie. Wyraźnie trzeba wskazać, że tok postępowania przed Sądem I instancji uregulowany został w p.p.s.a. i w żadnej mierze nie mogą być – nawet pomocniczo – stosowane regulacje zawarte w k.p.a. Sąd I instancji nie uchybił także treści art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem ustawodawca w tym przepisie treść odpowiedzi na skargę w ogóle pomija. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kształt i treść uzasadnienia Sądu I instancji pozwala ustalić motywy jakimi się kierowano przy wyrokowaniu i nie naruszają one prawa. Wadą natomiast wniesionej skargi kasacyjnej jest brak jej powiązania z treścią art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. i ewidentny brak wykazania, że – także w świetle powołanych przez kasatora przepisów – uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Bezzasadny jest także zarzut obrazy przepisów prawa materialnego wskazujący na błędną wykładnię art. 149 § 1a p.p.s.a. w zakresie użytego tam pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Znamienne jest, że w zarzucie kasator nie wskazuje jak regulacja ta winna być prawidłowo rozumiana. W uzasadnieniu – powołując się na treść wyroku z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1859/11 – skarżący podnosi, że gdy w sprawie "zastosowanie przepisu wymaga dokonania jego interpretacji nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w każdej sprawie zachodzi potrzeba interpretacji przepisów, tak w zakresie stosowania norm procedury celem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a także uregulowań o charakterze materialnym, kiedy tego wymaga konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy. Nawet w najprostszej sprawie podejmowane są dziesiątki interpretacji przepisów: od ustalenia treści żądania strony, przez tryb procedowania, kwestię właściwości itp. po zakres merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (np. w kwestii kształtu decyzji i związanych z tym pouczeń), co oznacza, iż wskazany judykat nie może stanowić uniwersalnego panaceum chroniącego przed zarzutem "rażącego naruszenia prawa". Zwłoki w merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez Wojewodę Śląskiego nie mogą usprawiedliwiać ani "zawiłość sprawy wymagającą głębokiej analizy zarówno dokumentacji, jak i orzecznictwa", ani 17 spraw, które wpłynęły do Wojewody Śląskiego (przy czym nie wiadomo w jakim okresie), a także oczekiwanie na rozstrzygnięcia w sprawach rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na aprobatę natomiast zasługuje to, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że "w niniejszej sprawie doszło do zaniedbania obowiązku zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wskazania terminu załatwienia sprawy". W świetle przytoczonej w cudzysłowie konstatacji i prawidłowych ustaleń Sądu I instancji podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności – tak jak w niniejszej sprawie – zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.