II OSK 775/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 849/18 w sprawie ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 849/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza P. z dnia [...] lipca 2018 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Burmistrza P. z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr [...],[...] położonych w gminie P. (obręb B.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła B. P. zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U.2018.2107 – dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działania organów administracji w niniejszej sprawie. 2. art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego postanowienia organu administracji, co powinno było nastąpić w oparciu o uchybienia procesowe popełnione w postępowaniu administracyjnym, które wpłynęły na treść rozstrzygnięcia, wyrażające się w naruszeniu 1) art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie w toku kontroli legalności postanowienia organu administracji, że zaniechano wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że skarżąca dowiedziała się w dniu 3 listopada 2016 r. o decyzji wydanej w postępowaniu; 2) art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. przez wadliwe zastosowanie wskutek błędnego uznania o braku podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) art. 32 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że stosunek pełnomocnictwa procesowego obejmuje także czynności podejmowane przed wszczęciem postępowania. 3. art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. przez wadliwe zastosowanie i błędne uznanie o związaniu oceną prawną i wskazaniami dokonanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w orzeczeniu z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 942/ 17 w zakresie: 1) dowiedzenia się przez skarżącą o decyzji w dniu [...] listopada 2016 r. przez dowiedzenie się o tej decyzji przez Z. P., którą uznano za pełnomocnika skarżącej, gdy nie było to przedmiotem wiążącej oceny prawnej i wskazań tego wyroku; 2) przełożenia czynności Z. P. na sytuację procesową strony, gdy jest to zagadnienie wtórne względem istoty przedmiotowego postępowania jak zaistniałego sporu co do prawa, którym jest rozstrzygnięcie, czy można utożsamiać w ramach wznowienia postępowania dzień dowiedzenia się o decyzji przez osobę trzecią – przyszłego pełnomocnika – z dniem dowiedzenia się o decyzji przez stronę; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w uzasadnieniu wyroku okoliczności istotnych dla sprawy oraz skoncentrowanie motywów rozstrzygnięcia wokół zagadnień drugorzędnych dla rozpoznania skargi. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek częściowo trafny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a. W związku z tym, że zaskarżony wyrok poprzedzony był wcześniejszym wyrokiem WSA z 31 stycznia 2018 r. sygn.. akt II SA/Łd 942/17 istotne znaczenia miało wyznaczenie granic związania oceną prawną w nim wyrażoną. Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki dokonując rozważań w kontekście art. 153 i art. 170 p.p.s.a. nie uwzględnił w sposób właściwy charakteru wyroku WSA z 31 stycznia 2018 r., wydanego w następstwie sprzeciwu. Zaznaczyć zatem trzeba, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Z uwagi na zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem (art. 64b p.p.s.a.) oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sądy administracyjne przyjmują w orzecznictwie, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70). Wobec powyższego rację ma strona skarżąca, że przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należało mieć na uwadze to, że nie brała ona udziału w poprzednim postępowaniu sądowym wywołanym sprzeciwem S. S. i nie mogła zaskarżyć wyroku WSA z dnia 31 stycznia 2018 r. Określając moc wiążącą wyroku sygn. akt II SA/Łd 942/17 nie można zatem było zakładać, że Sąd Wojewódzki przesądził w nim okoliczności dotyczące daty, w jakiej skarżąca, bądź pełnomocnik dowiedziały się o decyzji ustalającej warunki zabudowy z [...] marca 2016 r., co było istotne dla oceny zachowania miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. Istota wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r. sprowadzała się do zanegowania wydania decyzji kasatoryjnej, gdyż zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie zachodziły przesłanki przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. uchyliło postanowienie Burmistrza P., który postanowieniem z [...] lipca 2017 r. odmówił wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzając, że wniosek B. P. złożony został z uchybieniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 k.p.a. Tymczasem Sąd Wojewódzki w ww. wyroku zaznaczył, że odmienna ocena materiału dowodowego, czy odmienna wykładnia przepisów, nie stanowią wystarczającej podstawy do uchylenia orzeczenia organu pierwszej instancji. W rezultacie Sąd Wojewódzki nakazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu ponowne rozpatrzenie sprawy z uwzględnieniem zaprezentowanej w wyroku wykładni art. 148 § 2 k.p.a. Zauważyć należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wskazało w postanowieniu z [...] czerwca 2018 r. na wiążące wytyczne Sądu Wojewódzkiego dotyczące dwóch kwestii związanych z art. 148 § 2 k.p.a.: - po pierwsze: zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy interpretować w ten sposób, że strona uzyskała informację pozwalającą jej zidentyfikować decyzję w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Nie jest przy tym konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeżeli posiadała informację, czego dana decyzja dotyczy. - po drugie: wiedza pełnomocnika o decyzji jest tożsama z wiedzą strony, a dzień w którym pełnomocnik dowiedział się o decyzji również odnosi się do reprezentowanej przez niego strony. Kierując się powyższymi wytycznymi Kolegium zaakceptowało stanowisko organu pierwszej instancji co do przekroczenia przez wnioskodawcę miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. Mianowicie Kolegium wskazało na pismo z 2 listopada 2016 r. potwierdzające, że w tej dacie pełnomocnik skarżącej wiedziała o wydaniu przez Burmistrza P. decyzji o warunkach zabudowy na wniosek Sylwestra Skonieczki. Zdaniem Kolegium była to wiedza wystraczająca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a zatem termin miesięczny należało liczyć od daty dowiedzenia się o decyzji przez pełnomocnika. W rezultacie termin ten upłynął 3 grudnia 2016 r., a wniosek złożony w dniu 28 kwietnia 2017 r. należało uznać za spóźniony. W skardze zakwestionowano ocenę, że skarżąca (wnioskodawczyni) dowiedziała się o decyzji w dniu 3 listopada 2016 r. Podniesiono, że nie można było za skuteczne dla strony przyjmować tych działań "przyszłego pełnomocnika" które były podejmowane przed wszczęciem postępowania, a więc zanim umocowany wcielił się w rolę pełnomocnika procesowego. Pełnomocnictwo procesowe ma bowiem to do siebie, że wywołuje skutki w granicach postępowania, w którym zostało złożone. Odnosząc się do powyższego zagadnienia, Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał na złożone do akt administracyjnych pełnomocnictwo udzielone Z. P. w dniu 18 czerwca 2003 r. przez wnioskodawczynię B. P. Wprawdzie okoliczności tej nie poddał analizie w kontekście zarzutów skargi, to jednak zasadnie stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało się do wytycznych zawartych w poprzednim wyroku WSA i w sposób dostateczny rozważyło wszelkie okoliczności istotne z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 148 § 2 k.p.a. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie kontrolowanego postanowienia, jak też uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierają wyczerpującej analizy prawnej w zakresie przyjętych skutków czynności pełnomocnika dla mocodawcy w aspekcie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jednak niedostatki uzasadnień oraz błędna konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że kwestie poruszone w zarzutach skargi objęte zostały już wiążącą oceną WSA w poprzednim wyroku – nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Mimo bowiem częściowo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego odpowiada prawu. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że zarówno w skardze, jak również w skardze kasacyjnej, podniesiono, iż Z. P. nie była i nie mogła być pełnomocnikiem skarżącej w dniu przyjętym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Sąd, tj. 3 listopada 2016 r., gdyż stała się pełnomocnikiem skarżącej dopiero od wszczęcia postępowania z wniosku o wznowienie postępowania, kiedy to razem z wnioskiem z 28 kwietnia 2017 r. złożone zostało w sprawie pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącej. Formułując taki pogląd błędnie wskazano, że w sprawie nie miała znaczenia data udzielonego pełnomocnictwa (18 czerwca 2003 r.) oraz jego zakres. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej pełnomocnictwo z 18 czerwca 2003 r. nie ograniczało się do pełnomocnictwa procesowego, a tym bardziej nie wywierało skutku wyłącznie we wszczętym postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy z [...] marca 2016 r. Z treści pełnomocnictwa poświadczonego notarialnie wynika wyraźnie, że B. P. upoważniła Z. P. – w odniesieniu do należącego do niej gospodarstwa rolnego położonego we wsi B. (gmina P.) – do zastępowania i reprezentowania jej, a także do działania w imieniu i na jej rzecz wobec urzędów administracji państwowej, sądów, osób prawnych i fizycznych, do składania oświadczeń, wniosków, jak również do odbioru i kwitowania dokumentów, korespondencji i przesyłek. Szeroki zakres umocowania udzielonego w odniesieniu do wskazanej nieruchomości pozwalał potraktować Z. P. jako pełnomocnika działającego w ramach pełnomocnictwa rodzajowego w rozumieniu art. 98 k.c. Niewątpliwie od dnia 18 czerwca 2003 r. mogła ona podejmować czynności faktyczne i prawne związane z postępowaniami administracyjnymi dotyczącymi interesu prawnego B. P., jako właścicielki wymienionego gospodarstwa rolnego. Jak wynika z akt sprawy, B. P. zawnioskowała o wznowienie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy działki sąsiadującej z jej nieruchomością. W takim stanie czynności pełnomocnika Z. P. podjęte w organie administracji, w tym uzyskanie wiedzy w dniu 2 listopada 2016 r. o wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy wywołało skutki dla B. P. w ramach stosunku pełnomocnictwa. Zgodnie z treścią udzielonego pełnomocnictwa Z. P. jeszcze przed formalnym zainicjowaniem przedmiotowego postępowania, a więc przed 28 kwietnia 2017 r. podejmowała czynności urzędowe w zastępstwie B. P. i na jej rzecz, jako właścicielki nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że Z. P. już w piśmie z dnia 2 listopada 2016 r. powołała się na pełnomocnictwo z dnia 18 czerwca 2003 r. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organy obu instancji zebrały materiał dowodowy niezbędny do zweryfikowania wymagań formalnych wniosku o wznowienie postępowania. Podkreślić należy, że kwestia upływu miesięcznego terminu wyjaśniona została na podstawie dokumentów, konkretnie pełnomocnictwa z 18 czerwca 2003 r. oraz pisma z dnia 2 listopada 2016 r. sporządzonego przez pełnomocnika. Uwzględniając całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie, zaakceptować należało wnioskowanie organów obu instancji co do tego, że już w dniu 2 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej dysponowała wiedzą wystraczającą do złożenia wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania. Zasadnie zatem przyjęto w kontrolowanych postanowieniach, że uzyskana przez pełnomocnika w dniu 2 listopada 2016 r. wiedza o kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy skutkowała tym, że wobec mocodawcy w dniu 3 listopada 2016 r. rozpoczął się bieg miesięcznego terminu przewidzianego na złożenie wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 § 2 k.p.a.). Tym samym złożenie tego wniosku w dniu 28 kwietnia 2017 r. należało uznać za spóźnione. Wbrew stanowisku skarżącej brak było podstaw faktycznych i prawnych, aby bieg terminu miesięcznego liczyć od daty 16 kwietnia 2017 r., a więc dnia w którym pełnomocnik przekazała jej informację o spornej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Byłoby to sprzeczne z istotą instytucji pełnomocnictwa, zgodnie z którą pełnomocnik działa jako zastępca w imieniu i na rzecz mocodawcy, a podjęte przez niego czynności w zakresie umocowania wywołują skutki prawne bezpośrednio w sferze prawnej reprezentowanego. Z tych wszystkich względów zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował kontrolowane postanowienia, skoro uchybienie terminowi określonemu w art. 148 § 2 k.p.a. skutkować musiało odmowę wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.