II OSK 2062/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia del. WSA Piotr Broda sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 700/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul[...] w Gdyni na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 30 maja 2018 r. nr XLIII/1225/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 700/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Gdyni na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 30 maja 2018 r., nr XLIII/1225/18, w przemiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w Gdyni. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez bezzasadne oddalenie skargi na uchwałę Rady Miasta Gdyni z 30 maja 2018 r., nr XLIII/1225/18, w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała była częściowo sprzeczna z ustaleniami Studium - przyjętego uchwałą nr XVII/400/08 w zakresie powierzchni biologicznie czynnej (PBC), co skutkować powinno jej nieważnością, 2. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie skargi na uchwałę Rady Miasta Gdyni z 30 maja 2018 r. nr XLIII/1225/18, w sytuacji gdy w/w uchwała uchwalona została z naruszeniem art. 9 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., a uwzględnienie wskazanego uchybienia skutkowałoby uwzględnieniem skargi. II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego, skutkujące jego niezastosowaniem, a mianowicie: 1. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten zezwala na odstępstwa od ogólnej zasady wiążącego charakteru ustaleń Studium dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co wynikało z błędnej interpretacji sformułowania "zaleca się aby wskaźnik PBC kształtował się w granicach od 25% - do 40%'" stanowiącego treść rozdziału XIII ust. 1 Studium, podczas gdy przy prawidłowej wykładni, organ orzekłby nieważność zaskarżonej uchwały. 2. art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium w zakresie procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, powodujące nieważność uchwały. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, z pozostawieniem rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Gdyni wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skuteczność zarzutów procesowych sprowadzających się do bezzasadnego oddalenia skargi zamiast stwierdzenia nieważności uchwały, jest w niniejszej sprawie uzależniona od zasadności podstawy materialnej skargi kasacyjnej. Bezpodstawne są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu prawa materialnego, skutkujące jego niezastosowaniem, a mianowicie: 1. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis ten zezwala na odstępstwa od ogólnej zasady wiążącego charakteru ustaleń Studium dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych; 2. art. 28 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), plan miejscowy uchwala rada gminy, m.in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 4 tej ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś według art. 15 ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie m.in. z zapisami studium. Określony w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń studium (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2001/10; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2080/11). Zakres i stopień tego związania należy każdorazowo oceniać w zależności od przedmiotu unormowania kwestionowanego w skardze na uchwałę o uchwaleniu planu miejscowego oraz treści przepisów studium. Przed odniesieniem się do okoliczności niniejszej sprawy warto przypomnieć wyrażane w orzecznictwie poglądy odnoszące się do zagadnienia związania wynikającego z art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z pewnością związanie to, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16). Warto przypomnieć także wyartykułowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znacznej mierze od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (patrz: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16). Nie odpowiada stanowi rzeczywistemu niniejszej sprawy zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie stwierdzono, że ustalenia studium mają moc prawną wiążącą w odniesieniu do działań organów gminy przygotowujących się do sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak zaś wynika z dalszych wywodów Sądu, zakres tego związania Sąd uzależnił od treści ustaleń studium odnoszących się do konkretnych jednostek planistycznych. Stanowisko to jest zgodne z utrwalonymi poglądami wyrażonymi w orzecznictwie, które powyżej przedstawiono. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 28 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Śródmieście w Gdyni, rejon budynku d. Banku Polskiego, został uchwalony uchwałą nr XLIII/1225/18, Rady Miasta Gdyni z dnia 30 maja 2018 r. W tym czasie obowiązywały ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni, uchwalonego uchwałą nr XVII/400/08, Rady Miasta Gdyni z dnia 27 lutego 2008 r., zmienionego uchwałą nr XXXVIII/799/14, Rady Miasta Gdyni z dnia 15 stycznia 2014 r. i uchwałą nr XI/190/15, Rady Miasta Gdyni z dnia 26 sierpnia 2015 r. Obszar objęty Planem został w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni zaliczony do terenu "UC.M3. Tereny usług i tereny wielofunkcyjne. Tereny zabudowy wielorodzinnej". Zgodnie z "Rozdziałem XII ust. 2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni – Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów. Struktura funkcjonalna – kierunki zmian w przeznaczeniu terenów", tereny UC stanowią tereny usług na których ustala się priorytet dla wielofunkcyjnych zespołów usługowo-handlowych; dopuszcza się lokalizowanie m.in. zabudowy mieszkaniowej. Natomiast tereny M3 stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze centrum miasta lub dzielnicy. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni – "Rozdział XIII ust. 1. Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy", na terenach zabudowy mieszkaniowej, dla których nie wskazano minimalnego % powierzchni biologiczne czynnej (PBC) na Rysunku Studium 2-1, zaleca się aby wskaźnik ten kształtował się w granicach od 25 % - do 40 %. Według dalszego ustalenia Studium, zawartego w przywołanym art. XIII ust. 1, wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i zostaną uszczegółowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Teren objęty Planem został w Planie określony jako jednostka 01 U/MW3, przy czym symbol literowo-cyfrowy MW3 oznacza "Teren zabudowy mieszkaniowej. Zabudowa wielorodzinna", zaś symbol U oznacza "Teren zabudowy usługowej. Zabudowa usługowa". Odnotować trzeba, że wielofunkcyjność przeznaczenia odnosi się do tego samego terenu, a nie poszczególnych części tego terenu. Wynika to z przepisów § 14 Planu. Zgodnie z § 14 pkt 2 lit. a, przeznaczenie terenu zostało określone: U/MW3 – Zabudowa usługowa/Zabudowa wielorodzinna. Według § 14 pkt 2 lit. b, usługi są wymagane przynajmniej w budynku d. Banku Polskiego oraz w parterach budynków realizowanych od strony ciągów usługowych oznaczonych na rysunku Planu. Natomiast w myśl § 14 pkt 2 lit. c, m.in. nie dopuszcza się funkcji mieszkaniowej w parterach budynków. Warto jeszcze dodać, że zgodnie z § 14 pkt 4 lit. a, teren położony jest w granicach historycznego układu urbanistycznego śródmieścia Gdyni. Według § 14 pkt 5 lit. d Planu, powierzchnia biologicznie czynna, dla terenu o numerze 01, o przeznaczeniu określonym symbolem U/MW3, powinna stanowić min. 10 % powierzchni działki budowlanej. Wbrew zarzutowi kasacji, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej (PBC) nie został przyjęty z naruszeniem art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przytoczone powyżej ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni, tj. zalecenie się aby wskaźnik ten kształtował się w granicach od 25 % - do 40 %, odnosiły się do terenu zabudowy mieszkaniowej. Objęty Planem teren nie został w Studium określony jako teren zabudowy mieszkaniowej, ale jako teren usług i zabudowy mieszkaniowej. Było to więc przeznaczenie o charakterze wielofunkcyjnym, dla którego nie ustalono, ani bezpośrednio, ani w sposób pośredni, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Dla tego terenu nie sformułowano także zalecenia co do pożądanej wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Takie stanowisko w tym zakresie przedstawiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, a Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował tę ocenę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stwierdził, że dla terenów wielofunkcyjnych – centrum miasta, na których znajduje się teren zaskarżonego Planu, nie określono zaleceń dotyczących udziału PBC. Brak naruszenia art. 28 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy wynika zatem przede wszystkim z tego, że w zakresie wielkości wskaźnika PBC, Studium nie wiązało organów Gminy uchwalających Plan. Ustanowienie wskaźnika w wielkości 10 % nie było sprzeczne z ustaleniami Studium, gdyż wskaźnika wiążącego nie było. Argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do błędnej wykładni norm ustanawiających związanie planisty ustaleniami studium oraz niewłaściwego zastosowania tych norm prawa materialnego, nie dotyczy więc rzeczywistych relacji między rozważanymi aktami planistycznymi (Studium i Planem). Skoro jednak Sąd pierwszej instancji poddał analizie także charakter ustalenia Studium w zakresie wskaźnika PCB odnoszącego się do terenów zabudowy mieszkaniowej, można dodać, że stopień mocy wiążącej przywołanego ustalenia nie oznacza bezwzględnego związania planisty. Z natury rzeczy zalecenie jest dyspozycją niewiążącą. Uwzględniając zaś powiązaną z tym zaleceniem normę kierunkową, wskazującą na uśrednienie wskaźników, dla terenów objętych Studium o określonej funkcji, a także pamiętając o ustanowieniu w Planie wskaźnika PCB dla działki budowlanej, skonstatować można, w ślad za Sądem pierwszej instancji, że przyjęty w Planie wskaźnik PCB nie narusza także zalecenia Studium dla terenów mieszkaniowych. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a.