I OSK 2361/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1264/18 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1264/18 oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oraz rozstrzygnął o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. B. w dniu 2 lipca 2018 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy W. o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na potrzeby socjalno-bytowe z powodu trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. przyznał stronie zasiłek okresowy na okres od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 30 września 2018 r. w kwocie 317,00 zł miesięcznie. W odwołaniu od tej decyzji A. B. podniósł zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a., wnosząc o jej zmianę i podwyższenie kwoty przyznanego zasiłku okresowego. Decyzją z dnia [...] września 2018r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 7, art. 8 i art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.s.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W skardze na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. B. domagał się podwyższenia kwoty przyznanego zasiłku okresowego, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. art. 11 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Orzekając o oddaleniu skargi Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 38 u.p.s. Stosownie do treści art. 38 ust. 2 pkt 1 u.p.s., zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418,00 zł miesięcznie. Z art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s. wynika natomiast, że kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Kwota zasiłku okresowego nie może być nadto niższa niż 20,00 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 u.p.s.). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 u.p.s.). Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że organ administracji ustalając zasiłek okresowy ma obowiązek uwzględnić ściśle określone kryteria ustawowe. W tej sytuacji Sąd I instancji za trafne uznał stanowisko organów orzekających w sprawie, że sytuacja materialna uprawnia skarżącego do otrzymania żądanej pomocy społecznej w wysokości 317,00 zł miesięcznie. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe a w miesiącu czerwcu 2018 r., który poprzedzał miesiąc złożenia wniosku o pomoc dochód skarżącego wynosił 0 zł. Przyznana zatem kwota 317,00 zł mieści się w przedziale oznaczonym przez ustawodawcę, gdyż kwota ta jest nie niższa niż 317,00 zł, tj. 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a jej dochodem (50% z (634,00zł – 0zł) = 317,00 zł) i nie jest wyższa niż 418,00 zł. Ustalenie wysokości zasiłku okresowego oraz okresu przyznania zasiłku zostało przez ustawodawcę pozostawione uznaniu organu orzekającego w sprawie. Jest to tzw. względne uznanie, ponieważ zostały zakreślone graniczne wysokości zasiłku okresowego: jego najniższa i najwyższa kwota. Sąd I instancji stwierdził nadto, że sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia. Te wymogi, w ocenie Sądu, zostały przez organy orzekające w niniejszej sprawie spełnione. Ustalenia faktyczne zostały poczynione m.in. w oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony w miejscu zamieszkania skarżącego. Na tej podstawie organy ustaliły jego sytuację mieszkaniową, rodzinną oraz dochodową. Organ wskazał przy tym, że skarżący otrzymał w analizowanym okresie znaczącą pomoc finansową ze strony państwa oscylującą wokół kwoty 1.849,00 zł. Organ, ustalając wysokość świadczenia miał na względzie nie tylko sytuację strony oraz jej potrzeby, ale także własne możliwości finansowe (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Sąd I instancji wyjaśnił także, że pomoc społeczna w swej istocie ma charakter subsydiarny (uzupełniający), a więc nie zaspokaja całkowicie potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Co więcej ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Obowiązkiem organu jest zatem rozważenie interesu publicznego przejawiającego się jako obowiązek właściwego rozdzielenia posiadanych środków, tak by zrealizować wsparcie dla wszystkich potrzebujących. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w części oddalającej skargę, wywiódł A. B. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały pokryte w całości ani w części. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, (nie wskazując nazwy aktu prawnego), przez oddalenie skargi na skutek uznania, iż organ II instancji wydając decyzję o zasiłku okresowym dopełnił ciążącego na nim obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji prawidłowo ustalił jego wysokość, w sytuacji gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a organ niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy, gdyż nie wyjaśnił prawidłowo zakresu zaspokojonych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości finansowych, a także zasobów finansowych organu przyznającego pomoc, co doprowadziło do błędnego wniosku, że wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego nie narusza zasad przyznawania pomocy, wynikających z przepisów u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Ocenę zasadności skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od wskazania, iż zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, został wadliwie skonstruowany i z tego powodu nie nadawał się do rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy przede wszystkim wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), co rozumiane jest jako podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Zaniechanie przez autora kasacji wskazania choćby tytułu ustawy, której przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, uznaje za naruszony, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu. Niezależnie od tego wypada dostrzec niestaranny sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. W sytuacji gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Art. 77 K.p.a. składa się z czterech paragrafów, o różnej treści normatywnej. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 2520/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z treści powyższych zarzutów ani też z ich uzasadnienia, nie wynika do jakiej ustawy należy uznawany za naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, oraz który z paragrafów art. 77 K.p.a. autor kasacji miał na myśli stawiając ów zarzut. Zarzuty te nie nadawały się zatem do rozpoznania. Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacyjnych naruszenia art. 7 i art. 80 K.p.a. przez bezzasadne uznanie, że organ odwoławczy dopełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to wskazać należy, że zostały one również wadliwie sformułowane, choć wadliwość ta nie ma charakteru dyskwalifikującego. Ferując zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie stosował przepisów K.p.a., a jednocześnie zarzut naruszenia tych przepisów nie zastał powiązany z naruszeniem regulacji prawnych stosowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery dla ich oceny w toku niniejszej sprawy (vide: uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Odnosząc się zatem do zarzutu wadliwie zaakceptowanego zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego sprawy, należy wskazać, że to wynik wykładni prawa materialnego wyznacza kierunek i zakres prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że rozstrzygnięcie o przyznaniu zasiłku okresowego jest obligatoryjne - w razie ziszczenia się ustawowych przesłanek (art. 38 ust. 1 u.p.s.). Natomiast określenie wysokości tegoż zasiłku (w ustawowo określonych granicach) oraz okresu, na jaki jest przyznawany, jest rozstrzygnięciem opartym na uznaniu administracyjnym. O rozmiarze i czasie trwania zasiłku okresowego decyduje zatem organ, kierując się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. To zaś oznacza w warunkach badanej sprawy, że rozmiar i czas trwania zasiłku okresowego winny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, w tym winny uwzględniać potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Trafnie wskazywały organy i Sąd I instancji, iż organy pomocowe działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele pomocy społecznej. Doświadczenie życiowe, mające swe źródło w wieloletniej obserwacji dysproporcji pomiędzy potrzebami społeczeństwa zgłaszanymi w ramach pomocy społecznej, a środkami, którymi dysponują organy administracji, nakazuje akceptację praktyki organów, która prowadzi do limitowania - w granicach obowiązującego prawa - rozmiaru przyznawanych świadczeń, z uwagi na ograniczone środki finansowe i stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Powszechnie wiadomo, że organy pomocowe dysponując ograniczoną pulą środków finansowych mają obowiązek zapewnienia realizacji zadań nie tylko fakultatywnych, ale i obligatoryjnych, w czasie trwania całego roku budżetowego. Wielkość środków, którymi dysponują organy pomocowe jasno wskazuje, iż nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do świadczeń (vide: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07; wyrok NSA z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 698/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza akt niniejszej sprawy uzasadnia trafność stanowiska Sądu I instancji, iż organy administracji ustaliły niewadliwie sytuację osobistą, rodzinną i finansową w jakiej znajduje się skarżący i na tej postawie orzekły o przyznaniu zasiłku okresowego w wysokości 317,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 lipca do 30 września 2018 r. Uznanie administracyjne pozostawia organowi pewną swobodę co do rodzaju rozstrzygnięcia, nakładając nań obowiązek szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, z jakich względów natury faktycznej i prawnej przyznał świadczenie w takiej, a nie innej wysokości na określony czas. Kwestia ta w badanej sprawie należycie została wyjaśniona, a organ nie podważał zarówno tego, że skarżący z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej, jak i tego, że nie ma świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Obiektywnie trudna sytuacja, w jakiej znajduje się skarżący została zatem należycie uwzględniona przy rozstrzyganiu o zasiłku okresowym. Wniosek taki wypływa z ustaleń, które w toku postępowania administracyjnego zostały wszechstronnie dokonane i nie mogą zostać podważony ogólnymi sformułowaniami zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołującymi się do konieczności przyznania skarżącemu pomocy w szerszym zakresie. Nie budzi także zastrzeżeń stanowisko organów i Sądu I instancji odnoszące się do konieczności uwzględnienia możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Nie jest przy tym trafna argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do niewskazania w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Wykazanie możliwości owych organów w przypadku przyznania zasiłku okresowego poniżej maksymalnej kwoty nie wymaga prowadzenia szczegółowych analiz finansowych ośrodków pomocy społecznej. Przepisy u.p.s. nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (vide: wyrok NSA z dnia 25 maja 2016r. sygn. akt I OSK 698/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym należy uznać, iż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organy administracji rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego w wystarczający sposób uzasadniły przyznanie skarżącemu zasiłku okresowego. Rozstrzygnięcie powyższe nie nosi cech dowolności. Wysokość świadczenia została ustalona przy rozważeniu z jednej strony przedstawionych przez stronę potrzeb, z drugiej zaś ograniczonych środków finansowych będących w dyspozycji organów pomocowych. Tym samym wypada uznać, że strona otrzymała pomoc przeznaczoną na pokrycie niezbędnych potrzeb życiowych, a nadto należy podkreślić, że potrzeby skarżącego zaspokajane są ze środków pomocowych także poprzez przyznawanie innych świadczeń. Przedmiotowy zasiłek okresowy został zatem przyznany z uwzględnieniem słusznego interesu strony i przez to wydane rozstrzygnięcie nie przekroczyło ramy uznania administracyjnego. Trafnie Sąd I instancji uznał, iż decyzje organów obu instancji nie są arbitralnie, lecz podjęte z poszanowaniem przepisów art. 7 i art. 80 K.p.a. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (art. 258 – 261 P.p.s.a.).