I SAB/Wa 473/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość warszawską 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...], położoną przy ul. [...], ozn. hip. jako "[...]" – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego S. R. sumę pieniężną w kwocie 5000 (pięć tysięcy) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz S. R. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) S.R. pismem z [...] maja 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...], położoną w [...] przy ul. [...] ozn. hip. jako "[...] nr [...] we wsi [...]". Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wniosek o odszkodowanie za powyższą nieruchomość został złożony w 1974 r. Wyrokiem z 20 marca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 462/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi S.R. na przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za powyższą nieruchomość w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 205/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił obecnie rozpatrywaną, kolejną skargę S.R. na przewlekłe prowadzenie postępowania, z uwagi na wystąpienie w sprawie stanu powagi rzeczy osądzonej na skutek istnienia powyższego rozstrzygnięcia z 2013 r. Rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OZ 1260/19 uchylił postanowienie z 25 czerwca 2019 r. i wskazał, że w wyroku z 20 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił przewlekłość postępowania do dnia wyrokowania i taki jest zakres przedmiotowy powagi rzeczy osądzonej tego orzeczenia. Rozpoznając obecną skargę Sąd powinien więc zbadać pod względem przewlekłości postępowanie zaistniałe po wyrokowaniu w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 462/12. Po otrzymaniu akt administracyjnych sprawy [...] czerwca 2013 r., wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ administracji w piśmie z [...] lutego 2015 r. poinformował uczestników postępowania o konieczności wykonania operatu szacunkowego, przez co nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszykowanie za ww. nieruchomość, w terminie określonym w wyroku Sądu z 20 marca 2013 r. W kolejnym piśmie z tej daty organ stwierdził, że z uwagi na brak środków pieniężnych nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość oraz, iż będzie to możliwe do [...] czerwca 2015 r. Następnie [...] sierpnia 2015 r. Prezydent poinformował o kolejnym przewidzianym terminie zakończenia postępowania do dnia [...] grudnia 2015 r. Z kolei [...] stycznia 2016 r. poinformował, że wniosek o ustalenie odszkodowania zostanie rozpatrzony w przewidywanym terminie do [...] kwietnia 2016 r. S.R. wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie w wystąpieniu z [...] października 2017 r. Na skutek złożenia skargi na niewykonanie orzeczenia Sądu, wyrokiem z 11 maja 2018 r., sygn.. akt I SA/Wa 2151/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1.000 zł. Ponadto stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyznał również sumę pieniężną S.R. w kwocie 5.000 zł. Następnie [...] września 2018 r. Prezydent [...] zwróci się do Wojewody [...] o złożenie do właściwego sądu wniosku o zmianę prawomocnego postanowienia o nabyciu praw do spadku po właścicielu przedmiotowej nieruchomości. Odpowiedź na powyższe wystąpienie uzyskał w [...] września 2018 r. (data prezentaty). W złożonej skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania S.R. wniósł o: - stwierdzenie, że Prezydent [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, - zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zobowiązanie skarżącego organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia skarżącego, - orzeczenie o istnieniu uprawnienia skarżącego, - o przyznanie od skarżonego organu na rzecz skarżącego 20.000 zł tytułem sumy pieniężnej, wskazanej w art. 149 § 2 ppsa. W związku z powyższym zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1, § 2, § 3 kpa, art. 12 § 1 i § 2 kpa, a także art. 36 § 1 i § 2 kpa. W uzasadnieniu wskazał, że [...] maja 2019 r., na podstawie art. 37 § 1 kpa., wystąpił z ponagleniem do Wojewody [...], lecz organ nie załatwił sprawy, a naruszając art. 36 § 1 i 2 kpa. nie są podejmowane czynności w sprawie lub są one pozorowane. Przy czym przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 20.000 zł wynika z tego, że skarżący, mimo znacznego upływu czasu, nie uzyskuje orzeczenia odnośnie rekompensaty ze utracone prawo własności do nieruchomości, a tym samym nie dysponuje też ekwiwalentem za to prawo. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi. Organ uzasadnił, że istotne jest dla sprawy postępowanie spadkowe, które dotyczy dawnych właścicieli nieruchomości, zmarłych w 1930 r i 1937 r. Przy czym nie ma pewności, czy spadek po tych osobach jest wakujący. Z tego względu wystąpiono do Biura Prawnego Urzędu [...] o złożenie do właściwego sądu wniosku o zmianę prawomocnego postanowienia spadkowego, wydanego przez sąd powszechny, przez orzeczenie, że spadek przypada w całości Skarbowi Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a." sprawa mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym. Ponadto zgodnie z art. 190 ppsa. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natmiast, jak stanowi art. 197 § 2 tej ustawy do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, z wyłączeniem art. 185 § 2. W niniejszej sprawie w postanowieniu z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OZ 1260/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 marca 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 462/12 sąd ten ocenił przewlekłość postępowania do dnia wyrokowania - a więc do 20 marca 2013 r. i taki jest zakres przedmiotowy powagi rzeczy osądzonej wskazanego orzeczenia. Obecnie, Sąd powinien rozpoznać złożoną skargę na przewlekłość tego postępowania, prowadzonego przez organ, badając proces administracyjny po wyrokowaniu w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 462/12. Przechodząc zatem do powyższej oceny oraz będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z przewlekłością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął niezbędnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Dla stwierdzenia stanu przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinionym lub też niezawinionym brakiem czynności organu w jego podjęciu. Wynika to zresztą wprost z art. 37 § 1 pkt 2 kpa. w którym zawarto definicję przewlekłości, jako sytuacji, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy. Konieczność wydania orzeczenia, na podstawie powołanych przepisów, obliguje sąd administracyjny, aby ten, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, ocenił, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaistniały w niej przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta [...] po wydaniu wyroku z 20 marca 2013 r., a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. – tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że organ nie rozpoznał wniosku o odszkodowanie za wywłaszczony grunt [...]. Prezydent nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, a więc pozostaje w zwłoce w jej rozpoznaniu od czasu wyznaczonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W związku z powyższym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przy rozpoznawaniu powyższego wniosku należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd wyznaczając wskazany termin miał na względzie realną możliwość zakończenia postępowania. Okres ten w ocenie Sądu jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w spawie i nie spowoduje uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, biorących w nim udział. Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu niniejszej sprawy po wydaniu wyroku z 20 marca 2013 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie sprawa o odszkodowanie nie została rozpoznana przez ponad kolejnych 6 lat i to pomimo wydania przez Sąd wyroku zobowiązującego do jej załatwienia. Uwzględniając zatem złożoność materii prawnej i faktycznej, koniecznej do zweryfikowania i oceny w toku postępowania, wskazać należy, że jak wynika z nadesłanych akt sprawy, przez ten okres organ informował o kolejnych, przewidywanych terminach zakończenia sprawy oraz rozważał wystąpienie z wnioskiem o zmianę postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Powyższe okoliczności powodują, iż nierozpoznanie przez organ wniosku w terminie określonym w kpa., a także sposób działania organu w sprawie, niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa.). Przy czym o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu. Powyższe powoduje, że naruszenie wskazanych uprzednio przepisów postępowania uznać należy za mający charakter rażący. Odnosząc się z kolei do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, w ocenie Sądu, brak jest przesłanek do jego uwzględnienia, stosownie do art. 149 § 2 ppsa. Powołany przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 ppsa. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W związku z tym wniosek o jej przyznanie winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana wskazaną argumentacją. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające, odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16 i z 7 września 2017 r. sygn. akt I OSK 798/17). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżący, po pierwsze, nie uzasadnił w istocie wniosku, bowiem powołał się jedynie na okoliczność długotrwałego prowadzenia postępowania i brak ekwiwalentu w postaci odszkodowania oraz wskazał kwotę sumy pieniężnej. Nie przywołał jednak żadnych innych okoliczności, które stałyby za przyznaniem tej kwoty. Po drugie w ocenie Sądu przyznanie tej sumy, byłoby zbyt represyjne dla organu, gdyż kwota taka została już uprzednio zasądzona na rzecz skarżącego wyrokiem z 11 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2151/17, w związku z niewykonaniem wyroku Sądu uprzednio stwierdzającego przewlekłość postępowania. Na koniec poczynionych rozważań należy wskazać, iż żądanie skargi dotyczące zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia skarżącego oraz orzeczenia o istnieniu uprawnienia skarżącego nie mogły zyskać aprobaty Sądu. Zgodnie z art. 149 § 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że powołany przepis wprowadza wyjątek od zakazu orzekania przez sąd administracyjny co do istoty sprawy i sąd może skorzystać z tego uprawnienia tylko wówczas, gdy pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wskazuje się również, że wyrok sądu orzekający o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku zastępuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Powołany przepis znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., tj. takich, które kończą się wydaniem innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oczywiste jest, że niniejsza sprawa do takich spraw nie należy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W pkt 3 orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Natomiast w przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a.