VII SA/Wa 177/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia P. G. (dalej: "skarżący") - utrzymał w mocy postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ I instancji") z [...] października 2019 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Ww. postanowieniem z [...] października 2019 r., [...]WINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z [...]lipca 2019 r., nr [...], udzielającej inwestorowi - [...]sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "[...]" wybudowanego na terenie obejmującym działki nr [...]i [...], obręb [...]w [...]i określającej zakres robót budowlanych pozostałych do wykonania w wyznaczonym terminie. Z rozstrzygnięciem organu wojewódzkiego nie zgodził się P. G., wnosząc w ustawowym terminie zażalenie. GINB, utrzymując w mocy (postanowieniem z [...]listopada 2019 r.) postanowienie organu I instancji wskazał, że prawidłowo [...]WINB stwierdził, że w sprawie wystąpiła przyczyna podmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Za niedopuszczalne należy uznać wszczęcie postępowania na wniosek P. G. ze względu na brzmienie przepisu art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), stanowiącego, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W rozpatrywanej sprawie inwestorem budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego "[...]" na działkach nr [...]i [...], obręb [...]w [...]jest [...] sp. z o.o. GINB podniósł, że norma zawarta w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest regulacją szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie stroną jest wyłącznie inwestor. Zgodnie ze stanowiskiem NSA (wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2179/12), art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były podnoszone i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego nie zostaną naruszone. Oznacza to, że zawężenie zakresu podmiotów jako stron postępowania na etapie pozwolenia na użytkowanie tylko do jednej strony (inwestora) jest skutkiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać realizację inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Powyższe ograniczenie kręgu rozciąga się także na postępowania nadzwyczajne prowadzone w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt: II OSK 146/10). Dalej GINB wyjaśnił, że istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony. W rozpatrywanym przypadku budowa spornej inwestycji, prowadzona była na podstawie decyzji Starosty [...]z [...]kwietnia 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. P. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek [...] i [...]ze wspólnym garażem podziemnym, budynek [...]bez garażu podziemnego), na działkach nr [...]i [...]w obr. [...], w [...]przy ul. [...]. Decyzją Starosty [...]z [...]czerwca 2018 r., nr [...], przeniesiono ww. decyzję na rzecz [...] sp. z o.o. Z akt sprawy wynika, że nie toczyło się postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w stosunku do ww. inwestycji. Przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie w dniu [...]lipca 2019 r. przeprowadzono obowiązkową kontrolę budowy, podczas której nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu należy GINB wskazał, że na potwierdzenie statusu strony postępowania skarżący przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2609/18 uchylający rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynku [...] i [...] ze wspólnym garażem podziemnym) na działkach nr [...]i [...], obręb [...]w [...]. Natomiast w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (budynku [...]), [...]WINB postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie PINB w [...]z [...]lipca 2018 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania wskazując, że skarżący nie posiada przymiotu strony. Następnie WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/18 oddalił skargę na postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...]sierpnia 2018 r. Biorąc pod uwagę powyższe, wyrok, który w zażaleniu wskazuje skarżący nie potwierdza jego legitymacji procesowej. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zasadnicza część zarzutów skarżącego dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę, od której nie wniósł odwołania. Decyzja ta może być kwestionowana w odrębnym postępowaniu przed właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast ocena jej prawidłowości nie jest przedmiotem postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł P. G.. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1) art 7, art 77, art 80, i art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego, analizy i oceny zgromadzonych materiałów; 2) art 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art 126 k.p.a. poprzez niewskazanie przyczyny nieuzasadniającej utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w szczególności poprzez brak uzasadnienia faktycznego postanowienia, nie odniesienie się do zarzutów skarżącego oraz brak uzasadnienia prawnego w zakresie oceny spełnienia przesłanek uznania osoby za stronę na podstawie art 28 ust. 2 Prawa budowlanego; 3) art 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne zaaprobowanie błędnego stanowiska organu I instancji i w konsekwencji błędne ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu przed organem I instancji; 4) § 13 ust 1 oraz § 60 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie oraz brak dokonania ustalę faktycznych w zakresie wpływu na możliwość usytuowania budynków wraz z infrastrukturą dla istniejących x przyszłych obiektów na działce skarżącego; 5) art 140 Kodeksu Cywilnego poprzez ich niezastosowanie tj pominiecie przepisów prawa rzeczowego jako źródła interesu prawnego skarżącego podczas gdy wydane pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie będzie miało wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją jak również będzie skutkowało ograniczeniem w zagospodarowaniu tego terenu, wynikającym z przepisów prawa cywilnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. (w oparciu o który została wydana decyzja organu I instancji) stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Ponadto wskazania wymaga, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Na gruncie przedmiotowej sprawy, organy orzekające obu instancji za przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania uznały przyczynę natury podmiotowej, tj. przyjęły, że skarżący nie posiada statusu strony. A zatem, przyczyną dla której P. G. nie może skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności omawianego pozwolenia na użytkowanie jest ograniczenie jakiego dokonuje przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, zamykający krąg uczestników postępowania o pozwolenie na użytkowanie w osobie inwestora, którym P. G. w niniejszej sprawie nie jest. Powyższe stanowisko Sąd w składzie orzekającym podziela. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym zostało zdefiniowane w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że interes prawny, o którym mowa w powyższym przepisie, musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się powinien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może swojego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Od tej zasady wprowadzono szereg wyjątków. Jeden z nich został wskazany w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, w którym ustawodawca zawęził krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jedynie do inwestora. Ograniczenie to odnosi się jedynie do sytuacji gdy inwestycja, której dotyczy pozwolenie na użytkowanie powstała zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z analizy dokumentacji sprawy bezspornie wynika, że decyzja PINB w [...]z [...]lipca 2019 r., nr [...]udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "[...]" wybudowanego na terenie obejmującym działki nr [...] i [...]w obr. [...], w [...] została wydana w stosunku do inwestycji zrealizowanej na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji Starosty [...]z [...]kwietnia 2016 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. P. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek [...]i [...]ze wspólnym garażem podziemnym, budynek [...]bez garażu podziemnego), na działkach nr [...] i [...]w obr. [...], w [...]przy ul. [...]. Decyzją Starosty [...]z [...]czerwca 2018 r., przeniesiono ww. decyzję na rzecz [...] sp. z o.o. Z akt sprawy wynika także, że nie toczyło się postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w stosunku do ww. inwestycji. Przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie w dniu [...]lipca 2019 r. przeprowadzono obowiązkową kontrolę budowy, podczas której nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Ponadto, powołana wcześniej decyzja dotycząca pozwolenia na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, obowiązywała w dniu orzekania o pozwoleniu na użytkowanie i nadal funkcjonuje w obiegu prawnym. Na uwagę zasługuje również fakt, że jakkolwiek postępowanie nieważnościowe (którego wszczęcia domaga się skarżący) jest postępowaniem odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym, to do ustalenia kręgu stron, co do zasady, zastosowanie znajduje art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Z uwagi na fakt, że przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie, zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym nieważnościowym stroną jest tylko inwestor. A zatem, stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie jest jedynie inwestor (por. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 650/10, LEX 644035). Mając na uwadze fakt, że wnioskodawca – P. G. - nie jest inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego, nie może skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie z [...] lipca 2019 r. W związku z czym, w ocenie sądu orzekającego w sprawie niniejszej, organy prawidłowo zastosowały art. 61 a k.p.a., bowiem przepis 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie dawał podstaw do przyznania skarżącemu przymiotu strony co oznacza, że nie mógł on skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Po drugie istotne w sprawie jest także to, że w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (budynku [...]), [...]WINB postanowieniem z [...]sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB w [...]z [...]lipca 2018 r. odmawiające wszczęcia postępowania na wniosek P. G., wskazując, że skarżący nie posiada przymiotu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2381/18 oddalił skargę na postanowienie [...]WINM z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wyrok ten, wbrew ocenie skarżącego, nie potwierdza więc jego legitymacji do żądania wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...]z [...]lipca 2019 r., nr [...], udzielającej inwestorowi - [...]sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego "[...]" wybudowanego na terenie obejmującym działki nr [...]i [...], obręb [...]w [...] (...). W takiej sytuacji obowiązkiem organu było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. A zatem, zarzuty postawione przez autora skargi są chybione. Reasumując, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowych, czyli jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może mieć zatem miejsce w sytuacjach niespornego ustalenia przez organ braku legitymacji występującego z wnioskiem podmiotu. Prawidłowo zatem organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, postępowanie przeprowadzono bowiem zgodnie z wymogami stawianymi przez Kodeks postępowania administracyjnego oraz zasady w nim zawarte, a konkluzje zawarto w prawidłowo sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu. Należało zatem przyjąć, że zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. Biorąc pod uwagę prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.