I OSK 923/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 236/18 w sprawie ze skargi A. L. i W. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. L. i W. L. solidarnie kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 236/18, po rozpoznaniu skargi A. L. i W. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa - uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2005 r., działając na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm. dalej jako "ustawa"), przekazał nieodpłatnie na własność Gminy K. mienie Skarbu Państwa stanowiące nieruchomość zabudowaną budynkami Szkoły Podstawowej w B., stanowiącą zespół pałacowy-parkowy wpisany do rejestru zabytków, oznaczoną w ewidencji gruntów jednostka ewidencyjna K., obręb B., jako działka nr [...], opisana w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości oraz jako składniki majątkowe (mienie ruchome) należące do Szkoły, według stanu na 30 października 1995 r., zgodnie ze sporządzonym 20 grudnia 1995 r. protokołem zdawczo-odbiorczym oraz kartą inwentaryzacyjną nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zwrócili się A. L. i W. L., którzy wskazali, że decyzją z [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...] orzekł, że m. in. działka nr [...] położona w obrębie B., gmina K. nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. Dz.U. Nr 3, poz. 13 z 1945 r.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozpatrując powyższy wniosek, decyzją z [...] sierpnia 2017 r. - w pkt I stwierdził nieważność decyzji Wojewody z [...] września 2005 r. w części przekazującej działkę o nr [...]; w pkt II umorzył postępowanie w pozostałej części tj. w zakresie składników majątkowych (mienie ruchome) należących do Szkoły, według stanu na 30 października 1995 r. Minister stwierdzając nieważność ww. decyzji wskazał, że na dzień [...] września 2005 r., tj. na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel działki ozn. nr [...] położonej w B. wpisany był Skarb Państwa na podstawie zaświadczenia Starosty K. z 11 marca 1999 r. Z treści ww. zaświadczenia wynika, że nieruchomość ozn. nr [...] pochodzi z majątku ziemskiego B. i przeszła na własność Skarbu Państwa z mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zaświadczenie to stanowiło podstawę do wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Minister wskazał również, że prowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że ostateczną decyzją z [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...] orzekł, że działki o nr [...], [...], [...], [...], położone w obrębie B., gminie K. na których posadowiony był zespól pałacowo-parkowy nie podpadały pod działanie dekretu. Powyższe, zdaniem Ministra, oznacza, że Skarb Państwa w dacie wydania decyzji z [...] września 2005 r. nie legitymował się prawem własności w stosunku do działki nr [...], co oznacza, że zasadnicza z przesłanek określonych w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie została spełniona. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego w . z 23 listopada 1994 r. wynika bowiem, że na podstawie zapisów w księdze hipotecznej nr [...] pod nazwą "Dobra ziemskie B." właścicielem nieruchomości objętej tą księgą był J. L., a spadek po nim nabył A. L. i W. L. Zatem w części odnoszącej się do nieruchomość zabudowanej budynkami Szkoły, tj. działki nr [...], decyzja Wojewody z [...] września 2005 r. w sposób rażący narusza art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednocześnie Minister uznał, że postępowanie nadzorcze nie wykazało istnienia nieodwracalnych skutków prawnych, które uniemożliwiałyby stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej we wskazanej części. Odnosząc się natomiast do objętych kwestionowaną decyzją komunalizacyjną składników majątkowych (mienie ruchome) należących do Szkoły, Minister wskazał, że skarżący nie przedstawili dokumentów, które wskazywałyby, że mienie ruchome, do którego zaliczono m. in. pomoce naukowe, sprzęty czy też księgozbiory stanowiły ich własność lub własność ich poprzednika prawnego i z tego też względu organ nadzoru, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zdaniem Ministra, częściowa bezprzedmiotowość postępowania wynika z przyczyn podmiotowych, bowiem Skarżący nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., w zakresie składników majątkowych (mienie ruchome) należących do Szkoły (pkt II decyzji). Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Gmina K. (Gmina). Minister ponownie rozpatrując sprawę decyzją z [...] listopada 2018 r. uchylił własną decyzję z [...] sierpnia 2017 r., w części w jakiej stwierdziła ona nieważność decyzji Wojewody z [...] września 2015 r. oraz stwierdził, że decyzja w tej części została wydana z naruszeniem prawa. Organ częściowo zmieniając swoje stanowisko wskazał, że analizując skutki prawne wydanej decyzji komunalizacyjnej w kontekście art. 156 § 2 K.p.a. nie można pominąć treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którego sentencji Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ zaznaczył, że ww. wyrok Trybunału ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, a więc nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Zatem formalnie nadal możliwe jest bezterminowe stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, także w przypadku, gdy na podstawie takiej decyzji strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę. Z drugiej jednak strony, w ocenie Ministra, stwierdzenie nieważności decyzji w takim przypadku - w myśl uzasadnienia wyroku Trybunału - stanowiłoby naruszenie Konstytucji. W związku z tym Minister uznał, że po wejściu w życie ww. wyroku Trybunału art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie powinien być interpretowany w sposób zezwalający na bezterminowe unieważnianie decyzji, w oparciu o którą strona nabyła prawo lub jego ekspektatywę, gdyż prowadziłoby to do naruszenia Konstytucji i było sprzeczne z powołanym wyrokiem. Dlatego też, Minister uznał, że właściwym rozwiązaniem jest analogiczne zastosowanie terminu 10 letniego, który art. 156 § 2 K.p.a. przewiduje dla przesłanek stwierdzenia nieważności z § 1 przedmiotowego przepisu, innych niż finalizowany pkt 2 (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa). W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, a także wobec uznania przez TK za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenie nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego, Minister przyjął, że stwierdzenie nieważności orzeczenia po upływie ponad 10 lat od jego wydania, godziłoby w zasadę zaufania obywateli do organów państwa i konieczne było zastosowanie w sprawie art. 158 § 2 K.p.a. Oceniając kontrolowaną decyzję, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Minister wskazał, że winien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Wobec powyższego Minister uchylił własną decyzję z [...] sierpnia 2017 r., w części, w jakiej stwierdza nieważność decyzji Wojewody z [...] września 2005 r. i stwierdził, że decyzja Wojewody w tej części została wydana z naruszeniem prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli A. L. i W. L.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, że kwestią kluczową dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest ustalenie czy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 znaczny upływ od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji oznacza, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, a jedynie uznanie przez organ na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Sąd I instancji podzielił prezentowany w orzecznictwie pogląd, że ze względu na charakter zakresowy wyroku Trybunału i stwierdzoną nim niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie pominięcia prawodawczego, nie prowadzi on do zmiany normatywnej jego treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero - jak stwierdzał sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie można zaś określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji, brak jest zatem podstaw dla odmowy stwierdzenia nieważności aktów administracyjnych od daty wydania których upłynęło więcej niż 10 lat. WSA uznał, że w tej sytuacji rację mają skarżący, że decyzja Ministra z [...] listopada 2017 r., uchylająca uprzednio podjęte przezeń rozstrzygnięcie eliminujące ze skutkiem ex tunc decyzję komunalizacyjną Wojewody i ograniczająca się obecnie do stwierdzenia, na podstawie art. 158 § 2 K.p.a., że wydana ona została z naruszeniem prawa, sama narusza art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w sposób mający bezpośredni wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia. Sąd I instancji wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ rozpozna wniesiony przez Gminę wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, uwzględniając stanowisko sądu co do braku możliwości uznania, że znaczny upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej w toku postępowania nadzorczego oznacza konieczność zastosowania art. 156 § 2 K.p.a. w przypadku stwierdzenia, że decyzja ta dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 K.p.a. WSA wyjaśnił jednocześnie, że na obecnym etapie postępowania, z uwagi na konieczność rozpoznania wniosku Gminy, nie jest możliwe przesądzenie, czy stanowisko organu o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody jest prawidłowe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 2 K.p.a. polegające na niedokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku oceny wpływu upływu czasu od wydania decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r. na wynikającą z art. 2 Konstytucji, zasadę bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 156 § 2 K.p.a. polegające na uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w nich wymienionych, ponieważ Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzekając w niniejszej sprawie orzekł zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13; II. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, 2) art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do oceny dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Kwestię tę szeroko analizował Sąd I instancji, jak również doczekała się ona wielu analiz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym też zakresie podzielić należało stanowisko, że przywołany wyrok Trybunału ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, zaś jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Trybunał jednoznacznie wskazał też, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Taka wykładnia jest konieczna, dopóki ustawodawca nie wykona swego obowiązku dokonania zmiany ustawodawczej w kierunku określonym przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1307/14, 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3519/15, 12 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2751/17, 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1535/17). W orzecznictwie zwracano również uwagę, że nie jest możliwe konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i określanie, jaki długi ma to być okres pomiędzy wydaniem decyzji a stwierdzeniem jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 694/17). I wprawdzie w orzecznictwie wyrażono również pogląd, że "(z)aniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, zobowiązuje sąd – na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP – do wydania takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym Konstytucją RP" (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17) to jednak w ocenie NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego nie przemawiają za zastosowaniem wskazanego orzeczenia TK. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie bowiem zwracał uwagę, że u podstaw zajętego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska legła ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi. Wskazywał, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa na własność Państwa), a zatem orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania do Skarbu Państwa, czy Gminy, które nabyły prawa w następstwie wywłaszczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2566/15; 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2632/15; 15 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2940/14, 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1307/14, 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 884/17). Podobnie, zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, orzeczenie to nie powinno znaleźć zastosowania w sprawie dotyczącej komunalizacji nieruchomości, której własność – jak wykazano w stanie faktycznym sprawy – Skarb Państwa uzyskał wadliwie. Po wtóre, stwierdzenie w 2017 r. nieważności decyzji wydanej w 2005 r. zasadniczo nie powinno być uznawane za działanie po "znacznym upływie czasu". Z przyczyn powyżej wskazanych nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a. oraz naruszenia art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Wobec poczynionych wywodów oraz okoliczności niniejszej sprawy, zamierzonego skutku nie zdołały również wywołać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W analizowanym przypadku wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wpłynąć na rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, a jego bezpośrednie zastosowanie przez organ nadzoru, słusznie zostało przez Sąd I Instancji uznane za naruszenie art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, co pozwoliło na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.