II OSK 2341/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 405/20 w sprawie ze skargi S. [...] z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu prowadzonego postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 405/20, oddalił skargę S. [...] [...] z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie zawieszenia z urzędu prowadzonego postępowania. Powyższym postanowieniem organ drugiej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia S. [...] z siedzibą w R. (zwane dalej: S.), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...], zawieszające z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., prowadzone postępowanie - w związku z odwołaniem D. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], nakazującej rozbiórkę instalacji do przerobu kruszywa naturalnego na działkach nr ewid. [...] w m. R., gm. C. - do czasu ostatecznego zakończenia przez Wójta Gminy [...] postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podejmując rozstrzygnięcie Sąd I instancji podkreślił, że niespornie ww. postanowienia zapadły w postępowaniu dotyczącym inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Skutkowało to uruchomieniem trybu z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwanej dalej: Pr. bud.) i zastosowaniem art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy w celu umożliwienia inwestorowi D. W. legalizacji wykonanej niezgodnie z prawem instalacji przerobu kruszywa naturalnego. Zaznaczył, że prawidłowość zastosowania ww. trybu legalizacji potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1149/17. Dalej, Sąd podniósł, że inwestor przedłożył w postępowaniu m.in. wymaganą – ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.), ale została ona wzruszona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 212/18, z powodu wyeliminowania prawomocnie, poprzedzającej jej wydanie, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Eliminacja z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu spowodowała zaś, że Wójt Gminy [...] ponownie obowiązany był zająć się wnioskiem inwestora w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąd dostrzegł, że warunkiem koniecznym wydania przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej jest przedstawienie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (do czego to inwestor w niniejszej sprawie został zobligowany postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. - w zakreślonym terminie). W sytuacji, gdy inwestor nie może przedstawić takiej decyzji z przyczyn od siebie niezależnych, gdyż postępowanie w sprawie jej wydania nie zostało zakończone, to zawieszenie postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy uznać należy za w pełni uzasadnione. Sąd powołując się na pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1243/15, podniósł, że nie można orzec o nakazie rozbiórki z powodu niewykonania jednego z obowiązków (nałożonych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud.), w sytuacji, gdy niemożność wykonania jednego z nich nastąpiła z przyczyn od inwestora niezależnych. Skoro inwestor ma jeszcze możliwość uzyskania i przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, to wykonując ten obowiązek może także wypełnić obowiązek przedłożenia innej wymaganej od niego dokumentacji. W ocenie Sądu, w ww. okolicznościach w pełni zasadnie uznano, że postępowanie odwoławcze z odwołania inwestora od decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2019 r., nakazującej rozbiórkę, należy zawiesić z urzędu, do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...]. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło S., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji gdy zasadnym było uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej S. wskazało, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2018 r. wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Podkreśliło, że w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości, aby przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, w sytuacji gdy wszystkie urządzenia pracują, wydobycie odbywa się bez decyzji środowiskowej, bez decyzji o warunkach zabudowy i bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Po to wprowadzono przepisy ustawy Prawo budowlane aby zapobiec nielegalnemu użytkowaniu takich urządzeń, a nie po to, aby w nieskończoność umożliwiać nielegalne (bez decyzji administracyjnych) wydobycie. Strona podniosła, że wbrew twierdzeniom organu, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania wykładnia dokonana przez NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 945/06, gdyż w niniejszej sprawie stan faktyczny jest zupełnie inny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznający skargę kasacyjną związany jest jej granicami wyznaczonymi sformułowanymi w niej zarzutami. Skarżące kasacyjnie S. podniosło jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut ten jest nieuprawniony. W rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud. toczy się postępowanie w celu umożliwienia inwestorowi D. W. legalizacji wykonanej niezgodnie z prawem instalacji przerobu kruszywa naturalnego. Po wydaniu decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nakazującej rozbiórkę wykonanej instalacji, w złożonym odwołaniu inwestorka zwróciła uwagę na konieczność zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wcześniejsza decyzja o warunkach zabudowy przedłożona przez nią w postępowaniu legalizacyjnym została usunięta z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 212/18, z powodu wyeliminowania prawomocnie, poprzedzającej jej wydanie, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jako zagadnienie wstępne należy traktować sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia zależy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innej jeszcze okoliczności mającej znaczenie prawne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, 3 wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2000, str. 390). Przepis art. 48 ust. 3 Pr. bud. przewiduje, że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że warunkiem koniecznym i niezbędnym wydania przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej jest przedstawienie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy inwestor nie może przedstawić takiej decyzji z przyczyn od siebie niezależnych, gdyż postępowanie w sprawie jej wydania nie zostało zakończone, to zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy uznać należy za w pełni uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1243/15 (dostępny w http://orzecznictwo.nsa.gov.pl). Wywody skargi kasacyjnej, że w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości, aby przeprowadzić postępowanie legalizacyjne nie mogą podlegać jakiejkolwiek ocenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem o tym rozstrzygnie organ prowadzący postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.