VII SA/Wa 405/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Monika Kramek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] oraz [...] z siedzibą w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r., znak [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu prowadzonego postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] w R. ("skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] stycznia 2020 r. znak: [...], wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na postanowienie zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji dotyczącej legalności instalacji przerobu kruszywa naturalnego, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z [...] marca 2017 r. (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. ("PINB") wstrzymał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej: "Prawo budowlane"), budowę instalacji do przerobu kruszywa naturalnego, składającej się z 1 szt. odwadniacza, 2 szt przesiewaczy, 1 szt. kruszarki, 1 szt. kosza zasypowego, 1 szt. przenośników taśmowych, wraz z podziemną, wewnętrzną instalacją elektryczną składającą się z agregatu prądotwórczego, sterowni i zbiornika na paliwo, znajdującej się na działkach o nr ewid. gruntów [...],[...],[...] stanowiącej własność D. W. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w sentencji postanowienia (w tym - zaświadczenia Wójta Gminy C. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Postanowieniem z [...] września 2017 r. (znak: [...])[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB"), uchylił powyższe postanowienie w części, w której PINB ustalił termin na wykonanie obowiązków i orzekł w tym zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Po 1149/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę wniesioną przez D. W. na powyższe postanowienie. Dalej, decyzją z [...] stycznia 2019 r. (znak: [...]) PINB - na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) - nakazał D. W. dokonać rozbiórki przedmiotowej instalacji do przerobu kruszywa naturalnego. W toku postępowania odwoławczego od powyższej decyzji, w piśmie z 28 maja 2019 r. D. W. zwróciła uwagę na konieczność zawieszenia prowadzonego postępowania do czasu wydania przez Wójta Gminy C. decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym [...]WINB wielokrotnie (w pismach z 10 czerwca 2019 r., 31 lipca 2019 r., 12 września 2019 r., 14 października 2019 r., 7 listopada 2019 r.) zwracał się do Wójta Gminy C. z prośbą o przekazanie wyjaśnień (tj. wskazania, czy zakończone zostało postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji). W odpowiedzi, w piśmie z 4 grudnia 2019 r. Urzędu Gminy C., wskazano, że trwa postępowanie w związku ze złożonym przez D. W. wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; poinformowano także, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest zawieszone do czasu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia określonego jako budowa "instalacji do przerobu kruszywa na terenie działek [...],[...] i [...] w R.". Mając na uwadze powyższe postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a."), [...]WINB zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie do czasu ostatecznego zakończenia przez Wójta Gminy C. postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że wydanie bądź brak wydania decyzji o warunkach zabudowy jest kwestią kluczową dla dalszego prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowić będzie dla inwestora spełnienie jednego z warunków niezbędnych do legalizacji przedmiotowej instalacji do przerobu kruszywa, natomiast brak takiej decyzji powodować będzie konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę instalacji. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na ww. postanowienie o zawieszeniu postępowania, GINB wydał wskazane na wstępie postanowienie, którym utrzymał w mocy postanowienie organu wojewódzkiego z [...] grudnia 2019 r., i podzielił argumentację w nim wskazaną. W pierwszej kolejności GINB zauważył, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powołując się na wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1980/12, stwierdził następnie, że z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność, o której mowa w ww. przepisie wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. I dalej GINB zauważył, że przyczyną zawieszenia postępowania przez [...] WINB było toczące się przed Wójtem Gminy C. postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazał, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zagadnieniem wstępnym obligującym organ do zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W wyroku z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 945/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "z zasadą państwa prawnego nie da się pogodzić taka wykładnia art. 48 Prawa budowlanego, która prowadzi do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego, co do którego w toku pozostaje sprawa o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku właściwą instytucją jest określona w art. 97 § 1 pkt 4 KPA instytucja zawieszenia postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy (rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego), której przedmiotem są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji." (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 269/15, wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1243/15, wyrok WSA w Gdańsku z 14 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 502/18). Podsumowując GINB wskazał, że istnieje zależność pomiędzy zakończeniem postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a rozpatrzeniem odwołania od decyzji organu powiatowego z [...] stycznia 2019 r. Dlatego też rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowanie jest prawidłowe i należało je utrzymać w mocy. W skardze do Sądu na ww. postanowienie GINB, skarżący reprezentowany profesjonalnie, wniósł o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia go poprzedzającego, a także o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie jest bezzasadne, gdyż dotyczy sytuacji, w której D. W. bez decyzji o warunkach zabudowy, bez decyzji o pozwoleniu na budowę użytkuje urządzenia i prowadzi kopalnię kruszywa naturalnego. Zawieszenie postępowania skutkuje jedynie sankcjonowaniem stanu nielegalnego wydobycia kruszywa naturalnego i wypacza przepisy Prawa budowlanego zakazujące użytkowania nielegalnie posadowionych urządzeń i budowli. Skarżący dodał, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 lipca 2018 r. wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję Wójta Gminy C. z [...] czerwca 2016 r. ([...]), a wyrok ten jest prawomocny. W obecnym stanie prawnym nie ma możliwości, aby przeprowadzić postępowanie legalizacyjne "w sytuacji, gdy wszystkie urządzenia pracują, wydobycie odbywa się bez decyzji środowiskowej, bez decyzji o warunkach zabudowy i bez decyzji o pozwoleniu na budowę." Po to wprowadzono przepisy ustawy Prawo budowlane aby zapobiec nielegalnemu użytkowaniu takich urządzeń, a nie po to aby w nieskończoność umożliwiać nielegalne (bez decyzji administracyjnych) wydobycie. Organ całkowicie pominął fakt, że wydobycie odbywa się bez zachowania jakichkolwiek warunków środowiskowych, gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia została skutecznie uchylona przez Sąd administracyjny. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie; stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu legalizacyjnym. Nie zmienia tego podnoszony przez stronę skarżącą argument, iż obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania jest użytkowany, ani fakt uchylenia przez sąd administracyjny decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (koniecznej do zakończenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy). Przebieg postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy pozostaje bez wpływu na konieczność zawieszenia postępowania legalizacyjnego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie wydania ww. decyzji (zob. wyrok WSA w Łodzi z 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 429/14). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna; zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2020 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2019 r. o zawieszeniu z urzędu postępowania legalizacyjnego dotyczącego instalacji przerobu kruszywa naturalnego, zlokalizowanego na działkach nr [...],[...] i [...] w R., gmina C. W ocenie Sądu, ww. organy prawidłowo przyjęły, że okoliczności faktyczne uzasadniają - w postępowaniu odwoławczym - w sprawie prowadzonej w ww. przedmiocie, zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Oceny tej nie podważają skutecznie zarzuty skargi. I tak, Sąd dostrzega, że niespornie ww. postanowienia (mocą których zawieszono postępowanie) zapadły w postępowaniu dotyczącym inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Skutkowało to uruchomieniem trybu z art. 48 Prawa budowlanego, i zastosowaniem art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy w celu umożliwienia inwestorowi (D. W.) legalizacji wykonanej niezgodnie z prawem instalacji przerobu kruszywa naturalnego (na wskazanych powyżej działkach). Co przy tym istotne, prawidłowość zastosowania ww. trybu legalizacji co do przedmiotowej inwestycji potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1149/17, kontrolując postanowienie o wstrzymaniu budowy przedmiotowej inwestycji i nałożeniu na inwestora obowiązku przedłożenia wskazanych dokumentów, niezbędnych do legalizacji, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (Sąd oddalił skargę inwestora, a wyrok jest prawomocny). Zauważyć też należy, że inwestor przedłożył w postępowaniu m.in. wymaganą – ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (v. decyzja Wójta Gminy C. z [...] czerwca 2016 r., i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] grudnia 2017 r.), ale została ona wzruszona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 212/18, z powodu wyeliminowania prawomocnie, poprzedzającej jej wydanie, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wskazać również trzeba, że decyzją z [...] stycznia 2019 r. PINB (na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego) nakazał rozbiórkę instalacji do przerobu kruszywa naturalnego. Warto przy tym odnotować, że orzekając o rozbiórce organ powiatowy uznał, że przedłożona dokumentacja jest niekompletna. Powyżej przedstawiony stan - dotyczący eliminacji z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - spowodował zaś, że Wójt Gminy C. ponownie obowiązany był zająć się wnioskiem inwestora w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Potwierdził tę okoliczność (tj. fakt prowadzenia postępowania) w piśmie z 4 grudnia 2019 r. Zatem, w ww. okolicznościach w pełni zasadnie uznano, że postępowanie odwoławcze z odwołania inwestora od ww. decyzji PINB z [...] stycznia 2019 r., nakazującej rozbiórkę, należy zawiesić z urzędu - do czasu zakończenia postępowanie prowadzonego przez Wójta Gminy C. Sąd wyjaśnia przy tym, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sąd zauważa także, a to za Naczelnym Sądem Administracyjnym (v. wyrok z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11), że organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kierując się powyższym Sąd dostrzega, że warunkiem koniecznym wydania przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej jest przedstawienie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (do czego to inwestor w niniejszej sprawie został zobligowany postanowieniem z [...] marca 2017 r. - w zakreślonym terminie). W sytuacji, gdy inwestor nie może przedstawić takiej decyzji z przyczyn od siebie niezależnych, gdyż postępowanie w sprawie jej wydania nie zostało zakończone, to zawieszenie postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy uznać należy za w pełni uzasadnione. Taki też pogląd zaprezentował NSA m.in. w wyroku z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1243/15, wskazując zasadnie także i na to, że nie można orzec o nakazie rozbiórki z powodu niewykonania jednego z obowiązków (nałożonych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego) w sytuacji, gdy niemożność wykonania jednego z nich nastąpiła z przyczyn od inwestora niezależnych. "Skoro inwestor ma jeszcze możliwość uzyskania i przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, to wykonując ten obowiązek może także wypełnić obowiązek przedłożenia innej wymaganej od niego dokumentacji." Podzielając w pełni ten pogląd, Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał w efekcie, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. Sąd zauważa przy tym, że zarzuty skargi, wskazujące na brak możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego, są o tyle nietrafione, że w tej kwestii prawomocnie "wypowiedział się" już WSA w Poznaniu, badając postanowienie [...]WINB wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego; natomiast te zarzuty skargi, które wskazują na brak możliwości "pozytywnego" dla inwestora zakończenia tego postępowania, w tej sprawie nie mają istotnego znaczenia, będą jednak mogły być rozważone przez organ wojewódzki, po podjęciu zawieszonego postępowania i przed wydaniem ostatecznej decyzji dotyczącej ewentualnej legalizacji ww. przedsięwzięcia. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.