VII SA/Wa 2690/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi J. Ł. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], znak: [...], Wojewoda [...] zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił [...] S.A., pozwolenia na rozbiórkę budynku dworca [...], na działkach nr ew. [...], obręb [...]. Następnie, pismem z 19 kwietnia 2019 r. [...] (dalej: "wnioskodawca") wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu omawianego wniosku GINB postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Wnioskodawca pismem z 19 sierpnia 2019 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku GINB postanowieniem z [...] września 2019 r. utrzymał w mocy własne postanowienie. W uzasadnieniu GINB wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wyjaśnił, że na gruncie powyższych przepisów przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w tym zakresie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Jednocześnie podkreślił, że samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia nie powoduje wszczęcia postępowania nieważnościowego. Złożenie takiego wniosku uruchamia jedynie tzw. postępowanie wstępne. W postępowaniu tym organ, do którego wpływa podanie, ma obowiązek zbadać, czy zostało ono złożone przez podmiot posiadający legitymację do żądania wzruszenia danego rozstrzygnięcia. Dodatkowo GINB podniósł, że na gruncie art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego należy zaś ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano, że interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego Cechami interesu prawnego jest indywidualizm, konkretność, aktualność i sprawdzalność obiektywna, zaś jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Zdaniem organu od tak rozumianego interesu prawnego odróżnia się interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu definiowany jest przez art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy GINB stwierdził, że wnioskodawca, pomimo wezwania z dnia 19 czerwca 2019 r. nie wykazał i nie udokumentował swojego interesu prawnego w kwestionowaniu jego rozstrzygnięcia. Nie zrobił tego również składając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...], wnosząc o uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając organowi niewłaściwe zastosowanie art. 157 k.p.a. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r., utrzymujące w mocy własne rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2019r., którym odmówiono [...] postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej [...] S.A., pozwolenia na rozbiórkę budynku dworca [...], na działkach nr ew. [...], obręb [...]. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Jak wyżej wskazano, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na gruncie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika więc, że samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w danej sprawie nie powoduje automatycznego skutku jego wszczęcia. Organ zobowiązany jest przeprowadzić wstępną analizę wniosku pod kątem zbadania, czy nie zachodzą okoliczności uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego - przesłankę podmiotową i przesłankę przedmiotową. Pierwsza z nich ma miejsce w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, a więc od osoby, która nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast przesłanka przedmiotowa objęta jest zakresem "uzasadnione przyczyny", a ustawodawca pozostawił ją wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa. Jednocześnie w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym powyższa regulacja - w zakresie w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy wniosek został wniesiony przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie, jeżeli już z treści żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie (por. wyroki NSA z: 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04, LEX nr 190574; z 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, LEX nr 209119; z 2 października 2009 r., II OSK 1501/08, LEX nr 571791; z 10 marca 2010 r., II GSK 433/09, LEX nr 596817; z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11, LEX nr 1219017). Oznacza to więc, że odmowa wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. jest możliwa tylko w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Równocześnie podkreśla się, że z "oczywistością" okoliczności warunkującej odmowę wszczęcia postępowania organ administracji publicznej powinien mieć do czynienia już na etapie podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, bądź po dokonaniu jednostkowych i prostych czynności. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Ponadto należy wyjaśnić, że ocena czy danej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zasadniczo następuje na podstawie art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego doktryna i orzecznictwo przyjmują, że oznacza to interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny (a nie ewentualny), sprawdzalny obiektywnie, zaś jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy tym samym interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w jego graniach wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Innymi słowy, interes prawny występuje, jeżeli pomiędzy sytuacją prawną podmiotu, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 19 czerwca 2019r. wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., które to wezwanie pozostało bez odpowiedzi, pomimo, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar wskazania z jakich przepisów prawa materialnego interes ten wywodzi. Również skarga nie zawiera zarzutów ani informacji wyjaśniających na jakiej podstawie skarżący wywodzi, że posiada taki interes prawny, a w konsekwencji , że posiada legitymacje do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2012r. Przy czym należy podkreślić, że sam fakt zainteresowania wynikiem postępowania, niezadowolenie z treści wydanej przez Wojewodę decyzji, a nawet ochrona dobra społecznego, publicznego nie kreuje indywidulanego interesu prawnego skarżącego. Ponownie podkreślenia wymaga, że to na osobie domagającej się wszczęcia postępowania przez organ spoczywa ciężar wykazania własnego interesu prawnego. W niniejszej sprawie skarżący winien więc wskazać przepis prawa materialnego , będący źródłem jego uprawnień, czego nie uczynił ani przed organami prowadzącymi postępowanie nadzorcze ani przed Sądem( vide wyrok NSA II OSK 1572/09). Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.