II SA/Wr 658/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Zarządcy masy sanacyjnej [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych oraz nałożenia obowiązku uiszczenia należności podwyższonej oraz obowiązku uiszczenia opłaty rocznej oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z [...].05.2019 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 139 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy z 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm. – dalej jako: ustawa), Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] w restrukturyzacji z siedzibą w [...] (dalej również jako: strona skarżąca lub spółka) od decyzji Starosty [...] z [...].01.2019 r., nr [...], którą w pkt. 1) orzeczono o trwałym wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów rolnych o powierzchni [...] ha w klasie RlIlb, gleb pochodzenia mineralnego, położonych w granicach działki nr [...],[...], obręb [...], gmina [...], przeznaczonych w miejscowym w planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "[...]", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi (PG/2); w pkt. 2) ustalono dla spółki należność podwyższoną o 10% z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów bez decyzji wymaganej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w wysokości 2 702 625,47 zł; w pkt. 3) nałożono na spółkę obowiązek uiszczenia należności podwyższonej o 10% z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów bez decyzji wymaganej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pomniejszonej o wartość gruntu w wysokości 222 023,32 zł; w pkt. 4) ustalono dla spółki obowiązek uiszczania opłaty rocznej, stanowiącej 10% należności, w wysokości 270 262,55 zł, uiszczanej przez okres 10 lat; opłatę roczną za dany rok wnosi się w terminie do dnia 30 czerwca każdego roku, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prowadził jedno postępowanie, dotyczące wyłączenia z produkcji rolnej gruntów tej samej działki nr [...]. Postępowanie to zakończył się wydaniem dwóch odrębnych decyzji administracyjnych: jednej skierowanej do [...] w restrukturyzacji, drugiej do P. C. Decyzja nr [...] stanowi rozstrzygnięcie adresowane do spółki. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Kolegium ustaliło na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, że w granicach działki nr [...] występują użytki rolne o łącznej powierzchni [...] ha oznaczone jako grunty orne: Rlllb (o powierzchni [...] ha), RIVa (o powierzchni [...] ha) i RIVb (o powierzchni [...] ha). Według uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...].01.2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] dla obrębów: [...],[...],[...],[...],[...],[...], teren ten jest oznaczony symbolem oznaczony symbolem oznaczony symbolem [...]. Zgodnie z pkt. VI, zatytułowanym "[...]", ppkt 6 uchwały, jest on przeznaczony pod tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszar i tereny górnicze "[...]", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi. Kolegium ustaliło za organem I instancji, że na terenie złoża kruszywa naturalnego "[...]", jego eksploatację od 2006 r. prowadzili kolejno: P. C. (do VIII 2010 r.), a następnie (od VIII 2010 r.) [...] sp. z o. o. (po zmianie nazwy: [...] sp. z o. o ). P. C., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P. C. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo Usługowe "[...]" z siedzibą w [...] eksploatację kruszywa prowadził na podstawie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", udzielonej decyzją Marszałka Województwa [...] z [...].06.2006 r., nr [...]. Koncesja ta została przeniesiona na [...] sp. z o. o. mocą decyzji z [...].08.2010 r., nr [...]. Na podstawie umowy sprzedaży z [...].05.2011 r. [...] sp. z o. o. nabyła od P. C. nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] wraz z ruchomościami niezbędnymi do prowadzenia działalności wydobywczej i produkcyjnej na terenie kopalni [...] (wcześniej zawierając umowę dzierżawy z [...].11.2010 r.). Następnie na podstawie decyzji z [...].07.2011 r., nr [...] organ koncesyjny zmienił decyzję koncesyjną z [...].06.2006r., nr [...] w zakresie nowej nazwy spółki: [...] sp. z o. o. i zwiększenia zasób kruszywa możliwego do wydobycia przez spółkę. Kolejną decyzją z [...].04.2015 r., nr [...] organ koncesyjny zmienił decyzję koncesją z [...].06.2006 r., nr [...] w zakresie powierzchni, granic i nazwy obszaru i terenu górniczego oraz wielkości zasobów możliwych do wydobycia. Uwzględniając zatem kolejno wydawane decyzje koncesyjne, które uprawniały do prowadzenia działalności górniczej na terenie działki nr [...], najpierw przez osobę fizyczną – P. C. (do VIII 2010 r.), a następnie (od VIII 2010 r.) osobę prawną [...] sp. z o. o. (przed zmianą nazwy: [...] sp. z o. o.), Kolegium przyjęło, że wyłączenie gruntów było spowodowane działalnością górniczą tych przedsiębiorców górniczych, polegającą na odkrywkowej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego. Takie stwierdzenie potwierdziły oględziny z [...].09.2016r. Postępowanie dowodowe organ prowadził w kierunku ustalenia powierzchni faktycznego obszaru użytku rolnego Rlllb, na jakim rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie i tego, który z przedsiębiorców górniczych tego dokonał (w jakiej części ponosi odpowiedzialność administracyjną). Kolegium wskazało na brak pomiarów geodezyjnych prowadzonych w trakcie eksploatacji. Nie można było również oprzeć się na danych ewidencyjnych. Faktyczne zmiany rodzaju użytków gruntowych działki nr [...] (wyłączenia z produkcji), były dokonywane sukcesywnie, w miarę postępu eksploatacji złoża kruszywa, niemal w każdym roku działalności górniczej (poza rokiem 2014). Mimo to żaden z kolejnych właścicieli nieruchomości obejmującej działkę nr [...] (jednocześnie przedsiębiorca górniczy eksploatujący złoże kruszywa) nie zgłosił Staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków (zgodnie z art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Tego rodzaju zgłoszenie skutkowałoby aktualizacją danych zawartych w ewidencji w zakresie zmian rodzaju i powierzchni użytków gruntowych. W konsekwencji w ewidencji gruntów i budynków - w granicach działki nr [...], grunt jest nadal oznaczony jako użytek rolny - orny (R), a nie jako użytek kopalny (K) (co jest niezgodne ze stanem faktycznym). Kolegium stwierdziło, że w takiej sytuacji, dane ewidencyjne nie odzwierciedlały dokonanych wyłączeń i nie były miarodajne. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na objęcie część terenu działki procedurą rekultywacji. Spółka wnioskiem z [...].09.2016 r. zwróciła się do organu I instancji o wydanie decyzji uznającej za zakończoną rekultywację gruntów o powierzchni [...] ha, leżących w granicach działki nr [...] - w jej północnej części, obejmującej grunty Rlllb. Na okoliczność ustalenia obszaru użytku rolnego Rlllb na jakim rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie i tego, kto tego dokonał, przeprowadzono szereg czynności dowodowych. Odebrano pisemne wyjaśnienia i przesłuchano: P. C., P. E. oraz M.M. (byłego Kierownika [...] "[...]"). Żaden z nich nie był w stanie wskazać wprost jaka powierzchnia gruntów rolnych klasy III, jaki ich obszar, został wyłączony z produkcji rolniczej w wyniku eksploatacji kruszywa naturalnego, w poszczególnych latach eksploatacji złoża, w szczególności w roku 2010, w którym kopalnia została przejęta przez nowy podmiot. Z kolei [...] sp. z o. o. w restrukturyzacji, w piśmie z [...].10.2017 r. wyjaśniła, że eksploatację złoża kruszywa naturalnego rozpoczęła po [...].08.2010 r., tj. po przeniesieniu koncesji na spółkę [...]. Do [...].11.2010 r., jej prezesem i jedynym właścicielem był P. C., kiedy to nastąpiła zmiana nazwy firmy z [...] sp. z o. o. na [...] sp. z o. o., zmiana właściciela oraz zarządu, w którego skład wszedł m.ni. P. E. Obecny zarząd spółki zwrócił się do P. C. o przekazanie mapy z zaznaczony terenem objętym eksploatacją kruszywa naturalnego prowadzoną do [...].08.2010 r., jednak nie uzyskał takiego dokumentu. Nie posiadał również wiedzy jaki obszar zajęty pod eksploatację objęty był decyzjami Starosty na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Świadek P. E. zeznał do protokołu z [...].11.2017 r., że nie dysponuje dokumentami określającymi powierzchnie i granice obszaru wyłączonego z produkcji rolniczej, w wyniku działalności górniczej, na dzień [...].08.2010 r., czyli na dzień w którym nastąpiło przeniesienie na [...] sp. z o. o. praw i obowiązków wynikających z koncesji nr [...] z [...].06.2006 r. Powołując się na brak wiedzy lub pamięci, zeznał, że nie wie, czy od momentu przeniesienia koncesji na [...] sp. z o. o. do końca [...] r. prowadzone były na terenie złoża roboty związane ze zdjęciem nadkładu celem udostępnienia złoża. Wiedział, że w obszarze górniczym znajdują się grunty chronione klasy III, ale nie występował z wnioskiem o ich wyłączenie z uwagi na brak takiej konieczności, ponieważ związane to jest z "technologią eksploatacji, w związku z którą grunt degradowany staje się w tym samym momencie zrekultywowany". W dodatkowych pisemnych wyjaśnieniach z [...].01.2018 r. P. E. stwierdził, że zakres eksploatacji prowadzonej przez spółkę w poszczególnych latach został przedstawiony na mapach zmian zasobu złoża [...] przekazanych przy piśmie z [...].07.2017 r. Zeznał również, że nie pamiętał, czy były przygotowywane dokumenty określające powierzchnię i granice obszaru wyłączonego z produkcji rolniczej w wyniku prowadzonej przez P. C. działalności górniczej, na dzień [...].08.2010 r., czyli na dzień w którym nastąpiło przeniesienie na [...] sp. z o. o. praw i obowiązków wynikających z koncesji z [...].06.2006 r. Powołał się również na brak pamięci, czy od momentu przeniesienia koncesji na [...] sp. z o. o. do końca [...] r. prowadzone były prace związane ze zdjęciem nadkładu na gruntach klasy lII. Z kolei M. M. zeznał, że był Kierownikiem [...] "[...]" w początkowym okresie działalności kopalni i przez okres dwóch - trzech miesięcy po przejęciu kopalni przez [...] sp. z o. o. Nie pamięta, w którym miejscu prowadzone były roboty związane z udostępnianiem złoża i zwałowaniem nadkładu oraz urobku. Zeznał, że okazane mu dokumenty mapy z operatu ewidencyjnego, podpisane przez mierniczego i geologa, odzwierciedlają rzeczywisty postęp prac prowadzonych na kopalni. Na pytanie dotyczące dokumentacji, w której zapisywano roboty wykonane na obszarze górniczym "[...]" zeznał, że w dokumentacji w której on prowadził (tj. książce uwag i zaleceń kierownika), nie były zamieszczane informacje o postępie robót. Na pytanie, czy były prowadzone pomiary geodezyjne zdjętego nadkładu oraz humusu odpowiedział, że zgodnie z jego wiedzą takie pomiary nie były prowadzone. Wskazał natomiast, że były sporządzane, zgodnie z obowiązującymi przepisami, operaty ewidencyjne zasobów złóż odzwierciedlające postęp robót. Wiedział też, że na obszarze górniczym występują grunty chronione klasy III i są wydane decyzje na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej na powierzchnię około 2 - 2,5 ha. Zeznał, że nie posiada dokumentów określających powierzchnie i granice obszaru wyłączonego z produkcji rolniczej w wyniku prowadzonej działalności. Pismem z [...].07.2017 r. (uzupełnionym pismem z [...].01.2018 r.) spółka przekazała na płytach DVD kopię dokumentów związanych ze złożem "[...]" oraz prowadzeniem ruchu zakładu górniczego "[...]". Przekazała m.in. operaty ewidencyjne zmian zasobów dla złoża kruszywa naturalnego "[...]", sporządzane przez przedsiębiorcę górniczego na podstawie art. 101 Prawa geologicznego i górniczego, w latach 2008 - 2017. Kolegium uznało te operaty za rodzaj urzędowego potwierdzenia określonych faktów, wymagany przez przepisy prawa, które spełniają walor dokumentu urzędowego. Ich moc dowodowa, jako dokumentów urzędowych, nie została podważona w toku postępowania. Częścią każdego z operatów była mapa zmian zasobów w skali 1:1000. Mapy te były sporządzane na podstawie pomiarów geodezyjnych. Mapy obrazowały m.in. powierzchnię terenu działki nr [...], sukcesywnie zajętą przez przedsiębiorcę górniczego pod odkrywkowe wydobywanie zasobów kopalnianych, w ciągu roku kalendarzowego, poprzedzającego sporządzenie operatu, wg. stanu faktycznego na dzień 31 grudnia danego roku. Kolegium wskazało na sporządzoną na wniosek organu I instancji, opinię biegłego - geodety uprawnionego z [...].05.2018r. Obejmowała ona analizę map zmian zasobów w latach 2007-2015. Dokonał on analizy graficznej podkładów geodezyjnych - map inwentaryzacyjnych kopalni kruszywa w [...]. Analiza dotyczyła fizycznego wyłączenia gruntów klasy Rlllb, poprzez wydobywanie zasobów kopalnianych, w poszczególnych latach. Biegły uwzględniał przy tym to, że w danym roku raz wydobyte złoże trwale wyłączało grunt z produkcji rolniczej. Analizę oparto na wektorowej mapie ewidencyjnej, która jest pochodną analogowej mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 i mapy klasyfikacyjnej gruntów również w skali 1:5000. Na tej podstawie Kolegium sporządziło tabelaryczne zestawienie powierzchni użytków Rlllb działki nr [...], które były fizycznie wyłączone w wyniku wydobywania kopalin, w danym roku jej prowadzenia, według stanu na dzień 31 grudnia tego roku. W 2007 r. było to odpowiednio: [...], 2008 r. – [...]ha, 2009 r. - [...]ha, 2010 r. - [...]ha, 2011 r. – [...]ha, 2012 r. - [...]ha, 2013 r. - [...] ha, 2014 -[...]ha i 2015 r. – [...]ha. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Kolegium podzieliło okres eksploatacji złoża [...], w toku którego doszło do bezprawnego wyłączenia gruntów z produkcji na dwa etapy, w zależności od tego, kto był sprawcą wyłączenia. W latach 2007 - 2009 działalność górniczą na terenie działki nr [...] prowadził P. C.. P. C. korzystał w tym okresie ze środowiska jako przedsiębiorca górniczy. W tym czasie doszło do wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne Rlllb o powierzchni [...]ha (bo: [...]ha + [...] ha + [...] ha = [...]ha). Przy czym powierzchnię wyłączeń pomniejszono o powierzchnię [...] ha, którą P. C. mógł wyłączyć z produkcji na podstawie udzielonych mu zezwoleń. Starosta [...] bowiem wydał dwie decyzje zezwalając na wyłączenie na łącznej powierzchni [...] ha (z [...].11.2007 r. i [...].03.2009 r.). Na podstawie takich ustaleń przyjęto, że sprawcą wyłączenia gruntów o powierzchni [...] ha bez zezwolenia (bo: [...] ha - [...] ha = [...] ha) w latach 2007-2009, w klasie Rlllb położonych w granicach działki nr [...], bez decyzji wymaganej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, był P. C. I na taką powierzchnię [...] ha powinno być udzielone P. C. zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji i ustalone z tego tytułu opłaty (co Kolegium uczyniło odrębną decyzją nr [...]).Kolegium wskazało przy tym na wątpliwości dotyczące sposobu rozliczenia powierzchni wyłączonej z produkcji w roku kalendarzowym 2010r. (tj. [...]ha). W ciągu tego roku nastąpiła zmiana podmiotu korzystającego ze środowiska. Decyzją z [...].08.2010 r. prawa i obowiązki wynikające z koncesji nr [...] z [...].06.2006 r. przeniesiono z P. C. na [...] sp. z o.o. (po zmianie nazwy: [...] sp. z o. o.). W sprawie nie udało się jednak ustalić jaka powierzchnia gruntów klasy III została wyłączona tylko przez P. C., a jaka tylko przez spółkę. Z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wynika tylko ile razem wyłączono z produkcji gruntów klasy III, według stanu ich wyłączenia na dzień [...].12.2010 r. (tj. [...] ha). Na dzień 31.12.2010 r. przedsiębiorcą górniczym była [...] sp. z o.o. (po zmianie nazwy: [...] sp. z o. o.). Skoro z ustalonych w sprawie okoliczności nie wynika co innego Kolegium przyjęło, że sprawcą wyłączenia gruntów o powierzchni łącznej [...] ha w roku 2010, bez zezwolenia, w klasie Rlllb położonych w granicach działki nr [...], była spółka. W kolejnych latach 2011-2015 działalność górniczą na terenie działki nr [...] prowadziła tylko spółka. W tym czasie doszło do wyłączenia z produkcji rolniczej kolejnych gruntów, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne Rlllb. Zatem należało stwierdzić, że sprawcą wyłączenia w latach 2010-2015 gruntów o powierzchni [...] ha (bo: [...] ha + [...] ha + [...] ha + [...] ha + [...] ha = [...] ha), bez zezwolenia, w klasie Rlllb położonych w granicach działki nr [...], była spółka w restrukturyzacji. I na taką powierzchnię [...] ha powinno być udzielone tej spółce zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji i naliczone z tego tytułu opłaty. Na podstawie znanej powierzchni gruntów wyłączonych z produkcji Kolegium wyliczyło należne opłaty. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić jednorazową należność i opłaty roczne, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Stosownie do art. 12 ust. 7 ustawy należność z tytułu wyłączenia z produkcji 1 ha gruntów rolnych określonych jako grunty orne klasy Rlllb wynosi 262 305,00 zł. Zgodnie z art. 4 pkt 12 ustawy przez należności - rozumie się przez to jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji. Zgodnie z art. 4 pkt 13 ustawy przez opłatę roczną rozumie się przez to opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10% należności, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Biorąc pod uwagę, że powierzchnia wyłączona z produkcji przez [...]sp. z o. o. w restrukturyzacji, bez zezwolenia, w latach 2010-2015 wyniosła [...] ha, to opłata za jej wyłączenie wynosi 2 247 875,15 zł (bo: [...] ha (prawidłowo powinno być [...] –pod. Sądu) x 262 305,00 zł = [...] zł). Kwotę tę podwyższono o 10 %, co oznacza, że określona decyzją podwyższona jednorazowa należność, od [...] sp. z o. o. w restrukturyzacji, powinna wynosić 2 955 699,94 zł (bo: 2 686 999,95 zł + 10% = 2 955 699,94 zł). Z kolei opłata roczna stanowi 10 % kwoty podwyższonej jednorazowej należności, a zatem opłata roczna określona z tego tytułu [...] sp. z o. o. w restrukturyzacji powinna wynosić 295 569,99 zł (bo: 2 955 699,94 zł x 10% = 295 569,99 zł). Porównując dokonane w ten sposób obliczenia z wyliczeniami organu pierwszej instancji, Kolegium stwierdziło, że są one zaniżone. Wynika to z dwóch przyczyn. Po pierwsze, organ pierwszej instancji zastosował przy ustalaniu wysokości należności, przepis art. 12 ust. 6 ustawy, umożliwiający pomniejszenie należności z tytułu zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji o wartość gruntu. Po drugie, pominął odpowiedzialność administracyjną [...] sp. z o. o. w restrukturyzacji za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej w [...] r. Odnosząc się do kwestii zastosowania przez organ I instancji, przy ustalaniu wysokości opłaty, przepisu art. 12 ust. 6 ustawy, na podstawie którego pomniejszono jednorazową należność o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych, podanych przez GUS, dla gruntów rolnych klasy Rlllb, Kolegium wskazało, że znane jest temu organowi niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, przywołane w decyzji pierwszoinstacyjnej, w tym nakazujące stosować, do ustalania opłaty na podstawie art. 28 ustawy, przepisu art. 12 ust. 6 ustawy (który stanowi, że: "należność pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji."). Kolegium wskazał jednak na najnowsze orzecznictwo NSA, gdzie zwraca się uwagę, że art. 12 ustawy uregulowany został w Rozdziale 3, pt. "Wyłączanie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej'. Z kolei, art. 28 mieści się w Rozdziale 7, pt. "Kontrola wykonania przepisów ustawy. Są to więc niezależne od siebie rozdziały ustawy regulujące odrębne zagadnienia. Art. 28 ustawy nie jest więc przepisem szczególnym w stosunku do art. 12 i n. ustawy. Unormowania z art. 12 jak i 28 ustawy są unormowaniami na równi "szczególnym" i każde z nich wprowadza inny, niezależny od siebie sposób liczenia wysokości należności. W konsekwencji pomniejszenie należności o wartość gruntu jest rozwiązaniem przyjętym przez ustawodawcę dla sytuacji uregulowanych w art. 12 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (a więc legalnych wyłączeń gruntów z produkcji) i stanowi ekstraordynaryjny "dodatek" do samej należności, tak jak takim szczególnym "dodatkiem" jest podwojenie należności, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy (tak: wyroki NSA z 13.01.2017 r., II OSK 985/15, z 13.02.2014 r., II OSK 2093/12 oraz zgodny z nimi wyrok WSA w Gdańsku z 6.09.2017, II SA/Gd 376/17). Uwzględniając powołane stanowisko judykatury Kolegium przyjęło, że do decyzji wydawanej w trybie art. 28 ust. 2 ustawy nie może więc mieć zastosowania instytucja pomniejszenia należności o wartość gruntu określona w art. 12 ust. 6 ustawy, gdyż stosuje się instytucję powiększenia należności o 10%, o czym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy. Powiększenie jest sankcją za popełniony przez stronę delikt administracyjny. Tym samym Kolegium stwierdziło, że w rozstrzyganej sprawie doszło do naruszenia prawa ze względu na zastosowanie art. 12 ust. 6 ustawy do decyzji wydawanej w trybie art. 28 ust. 2 ustawy. Biorąc jednak pod uwagę, że kwestia wzajemnych relacji pomiędzy zakresami zastosowania hipotez przepisów art. 12 ust. 6 i art. 28 ust. 1 ustawy nie była jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądowym, jak również to, że stanowisko wypracowane w tej kwestii przez powołane orzecznictwo nie jest wynikiem prostego zestawienia wskazanych przepisów, ale skomplikowanej wykładni prawa, Kolegium stwierdziło, że zastosowanie w rozstrzyganej sprawie art. 12 ust. 6 ustawy nie mogłoby być podstawą do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja jest decyzją "rażąco naruszającą prawo" w rozumieniu art. 139 k.p.a. Dlatego też przestrzegając zobowiązane do przestrzegania zakazu "reformationis in peius", Kolegium nie mogło wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Kolegium stwierdziło również, że gdyby zaakceptować zastosowaną przez organ I instancji metodę obliczania opłaty uwzględniającą wartość gruntu, to badanie legalności decyzji objąć musiałoby również badanie prawidłowości dokonanego oszacowania wartości tego gruntu na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zastosowania tych przepisów do wyceny nieruchomości wyłączonych z produkcji rolniczej nie wyłącza żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którą należy traktować jako przepisy odrębne, mające pierwszeństwo w stosowaniu przed u.g.n. Przepisy u.g.n. mają więc charakter uzupełniający w stosunku do tej ustawy, w zakresie spraw w niej nieuregulowanych. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przy wyliczeniu dla P. C. należności pominął przepisy u.g.n. Wartość gruntu, o którą obniżono należność, ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w [...] r. (prawidłową datą jest 2018 r. - pod. Sądu) Z powodu braku aktualizacji przez rzeczoznawcę, operatu ten utracił swoją ważność. Skoro jednak art. 12 ust. 2 ustawy nie powinien być zastosowany w rozstrzyganej sprawie, kierując się zasada legalności, Kolegium nie mogło powołać się na wadę związaną z wadliwym zastosowaniem przez organ pierwszej instancji. Sanując jego błąd Kolegium nie mogłoby, ani samo zastosować cytowane przepisy u.g.n. (orzekając reformatoryjnie), ani nakazać ich zastosowania przez organ pierwszej instancji (orzekając kasacyjnie). Z tego powodu Kolegium nie mogło też uznać kontrolowanej decyzji, w zakresie wyliczenia obniżonej sankcji finansowej (należności), za rażąco naruszającą cytowane powyżej przepisy u.g.n. Wskazując na hybrydowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy, która oprócz wypowiedzenia się co do odrolnienia gruntu, jednocześnie nakłada sankcje finansową, powinna zatem zawierać rozstrzygnięcie o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, podobnie jak decyzja wydawana na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy. Powinna udzielać tego zezwolenia konkretnemu jej adresatowi. Rozstrzygnięcie w tym zakresie legalizuje fakt samowolnego odrolnienia przez sprawców deliktu administracyjnego oraz reguluje sytuację prawną wyłączonych z produkcji gruntów. W ocenie Kolegium, osnowa zaskarżonej decyzji nie spełnia do końca tych wymogów (w pkt 1 jej osnowy orzeczono tylko "o trwałym wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych" - nie udzielono w nim zezwolenia konkretnej osobie tak jak w przypadku decyzji wydawanej na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy). Kolegium zauważyło jednak, że już z uzasadnienia decyzji wynika, że adresatem orzeczenia "o trwałym wyłączeniu z produkcji gruntów rolnych ..." jest wskazany w nim konkretny podmiot - sprawca bezprawnego ich wyłączenia z produkcji. Biorąc pod uwagę osnowę i treść uzasadnienia, Kolegium uznało, że decyzją organu pierwszej instancji wypowiedziano się o wyłączeniu gruntów z produkcji dla konkretnej osoby i zalegalizowano fakt samowolnego ich odrolnienia. Powyższe uchybienie, w zakresie konstrukcji samej osnowy decyzji, nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. Nadto Kolegium przyjęło, że podana w pkt. 1 osnowy decyzji powierzchnia wyłączenia, jest niezgodna z powierzchnią udowodnioną jako wyłączoną przez spółkę. Organ I instancji orzekł o wyłączeniu z produkcji powierzchni [...] ha. Na str. 6 uzasadnienia swojej decyzji wyjaśnił, że do wyłączenia tej powierzchni doszło "w latach 2011 – 2016". Do szczegółowych wyliczeń na str. 6 i 7 uzasadnienia decyzji przyjął on powierzchnię wyłączone z produkcji w latach 2011 - 2016, w tym "w 2016 (...) gruntu wyłączonego w tym roku z produkcji rolniczej o powierzchni [...]ha". Przyjęta w decyzji łączna powierzchnia wyłączenia [...]ha jest ich sumą. Według Kolegium, grunt o powierzchni [...] ha, wspomniany w zaskarżonej decyzji jako wyłączony z produkcji w 2016 r., według analizy biegłego był, na dzień 31 grudnia 2015 r., gruntem pozostałym, nienaruszonym, czyli gruntem niewyłączonym z produkcji. Biegły nie stwierdził, aby w 2016 r. lub w następnych latach został on wyłączony z produkcji w wyniku wydobycia złóż kopalin. Organ I instancji nie dokonał też z urzędu żadnych pomiarów geodezyjnych pozostałej reszty gruntów rolnych, wyłączonych z produkcji w 2016 r. i w następnych latach. Nie ma więc dowodów, że spółka wyłączyła z produkcji w roku 2016 r. lub w następnych latach grunt o powierzchni [...] ha. Nie było podstaw faktycznych do jego zaliczenia jako gruntu wyłączonego przez spółkę. Stwierdzając nieprawidłowość dotycząca przypisania spółce wyłączenia powierzchni [...] ha, Kolegium stwierdziło, że jednocześnie organ I instancji pominął w uzasadnieniu decyzji powierzchnię wyłączoną w roku 2010. Nie przypisał jej, ani [...] sp. z o. o. w restrukturyzacji, ani P. C. W efekcie powierzchnia, co do której organ pierwszej instancji orzekł o wyłączeniu, wyniosła tylko [...] ha. Tymczasem z analizy biegłego wynika, że w latach 2010 - 2015 wyłączono z produkcji razem [...] ha. Organ pierwszej instancji rozstrzygnął o wyłączeniu tylko części gruntów, co do których udowodniono ich wyłączenie z produkcji w latach 2010-2015. Wskazując na dopuszczalność wydania częściowych decyzji (art. 104 § 2 k.p.a.), Kolegium przyjęło, że nie narusza prawa rozstrzygnięcie o wyłączeniu mniejszej powierzchni niż to wynika z dokonanych ustaleń faktycznych. Dlatego też wydanie decyzji o wyłączeniu tylko 9,3667 ha, nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. Istnieje przy tym możliwość wydania kolejnej decyzji, co do pozostałej powierzchni gruntów, udowodnionych jako wyłączonych z produkcji, i rozstrzygnięcia sprawy w tym pozostałym zakresie. Kolegium zauważyło również, że decyzje wydane w sprawie obejmują grunty, co do których udowodniono ich wyłączenie z produkcji w latach 2007-2015. Niewykluczone jest jednak, że w kolejnych latach wyłączane zostały bez zezwolenia kolejne grunty. Rozważając kwestia ewentualnego rażącego naruszenia interesu społecznego przez decyzję pierwszoinstancyjną, która to wada zwalniałaby Kolegium z przestrzegania zasady zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego, organ ten zauważył, że podmiot prowadzący działalność górniczą powinien liczyć się z tym, że prowadzenie tego rodzaju działalności obarczone jest określonymi obowiązkami. Chodzi m. in. o uzyskanie zezwolenia na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych klasy III, w zakresie jaki jest to niezbędne do odkrywkowego wydobycia kopaliny. Z uzyskaniem uprawnienia wiąże się poniesienia określonych opłat. Z kolei z nieuzyskaniem uprawnienia wiąże się ryzyko poniesienia sankcji pieniężnych. Przedsiębiorca powinien zatem wykonywać (planować) swoją działalność w sposób, który nie będzie skutkował negatywnymi konsekwencjami związanymi z poniesieniem ciężaru wymierzonych mu sankcji pieniężnych. Koszty i ryzyko korzystania ze środowiska, ponoszenia z tego tytułu należności oraz opłat rocznych, ale i sankcji finansowych, obciążają przedsiębiorcę górniczego. Musi to uwzględnić planując działalność górniczą. Kolegium wskazało, że spółka posiadał wiedzę na temat klasę gruntów i wynikających z tego ograniczeń. Mimo tej wiedzy dopuszczała się naruszeń obowiązującego porządku prawnego, licząc prawdopodobnie na to, że nie będzie musiała ponieść opłat za korzystanie ze środowiska. W tych warunkach nie wymierzenie za delikt administracyjny należności podwyższonej o 10 % (zamiast tego wymierzenie należności w istocie zbliżonej do wymaganej jak przy legalnym, zgodnym z prawem wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej) narusza interes społeczny. Jednocześnie wskazano, że w interesie społecznym jest konkretyzowanie, w każdej załatwianej sprawie administracyjnej, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Do naruszenie zasady budzenia zaufania doszłoby, gdyby organ w tej samej sprawie, w toku tego samego postępowania, na różnych jego etapach, różnie interpretowałby przepisy prawa, w takim samym stanie faktycznym i prawnym, prowadząc do radykalnego zwiększenia sankcji finansowych. Wobec tego zauważono, że Kolegium w swoich wytycznych zawartych w poprzedniej decyzji z [...].01.2017 r. ([...]) wskazało dla organu pierwszej instancji na konieczność wyjaśnienia okoliczności istotnych z punktu widzenia zastosowania właśnie obniżki z art. 12 ust. 6 ustawy. Dokonało więc wykładni prawa jednoznacznie sugerując konieczność jej zastosowania. Obecnie zmiana interpretacji byłaby odstąpieniem od tej utrwalonej w rozstrzyganej sprawie praktyki, wbrew uzasadnionym oczekiwaniom strony, że przy kolejnym zaskarżeniu decyzji pierwszoinstancyjnej, organy nie zmienią swoich poglądów prawnych, radykalnie zwiększających sankcje finansowe. Pomimo zatem naruszenia przez kontrolowaną decyzję interesu społeczny, to jednak według Kolegium nie jest to naruszenie w stopniu rażącym. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało za pozbawione znaczenia prawnego w sprawie wywody odwołania dotyczące postępowania o uznanie za zakończone rekultywację [...] ha gruntów położonych w północnej części działki nr [...]. Rozstrzygana sprawa dotyczy zdarzeń z wcześniejszego etapu działalności górniczej - wyłączenia gruntów z produkcji. Późniejsze zniwelowanie negatywnych skutków działalności górniczej (faktyczna rekultywacja części gruntów) nie świadczy o tym, że uprzednio nie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji. Wręcz przeciwnie, tylko to potwierdza. Za niezasadne organ odwoławczy uznał zarzuty spółki, że w istocie nie doszło do wyłączenia części gruntów z produkcji, ponieważ w dacie wydania zaskarżonej decyzji zostały one już faktycznie zrekultywowane. Podnoszona w tym zakresie przez spółkę fizyczna odwracalność wyłączenia gruntów z produkcji, przeprowadzona lub planowana rekultywacja, nie świadczy o tym, że w sprawie nie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy. Wynika to z tego tylko powodu, że przesłanką zastosowania przepisu art. 28 ust. 2 ustawy jest dokonanie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej wbrew przepisom ustawy (tu: bez decyzji zezwalającej) bez rozróżnienia, czy jest to wyłączenie trwałe lub czasowe. Ustawodawca nie używa wyrazu "trwały" dla określenia charakteru nielegalnego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej (podobnie w sprawie rozstrzygniętej na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy WSA we Wrocławiu w wyroku z 23.10.2013 r., II SA/Wr 590/13). Zatem aspekt czasu trwania stanu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, odwracalność procesu wyłączenia gruntów z produkcji, czy nawet zrekultywowanie gruntów, jest okolicznością prawnie obojętną dla rozstrzygnięcia takiej sprawy. Ponadto użyty w art. 4 pkt 12 i 13 ustawy wyrażenie "trwałe wyłączenie" obejmuje w znaczeniu potocznym takie zmiany sposobu wykorzystywania gruntów, z powodu których, co do zasady, powrót do ich dotychczasowego sposobu wykorzystania, nie jest możliwy. W orzecznictwie wyrażono pogląd, że "pod pojęciem trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej należy rozumieć trwały akt tego wyłączenia, który uniemożliwia dalszą produkcję rolną. Jeżeli jednak, w wyniku zrealizowania inwestycji, dotychczasowe wykorzystanie rolnicze gruntu będzie możliwe, to brak jest elementów ograniczających czy wyłączających, rolnicze wykorzystanie gruntu (...). Wpływu na przedstawioną ocenę nie mogła mieć okoliczność czasowego zajęcia gruntu w związku z realizacją inwestycji, gdyż ma charakter przemijając (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29.12.2016 r., II SA/Sz 1090/16 - w sprawie chodziło o lokalizację inwestycji liniowej gazociągu średniego ciśnienia lokalizowanej pod ziemią). Sąd odróżnił trwałe zajęcie od zajęcia czasowego. Przenosząc to na grunt rozstrzyganej sprawy, Kolegium stwierdziło, że sporna odkrywkowa eksploatacja złoża kruszywa kopalni skutkowała koniecznością zaprzestania działalności rolniczej i uniemożliwiła trwale jej prowadzenie zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem jako gruntów ornych klasy Rlllb. Wymagała m.in. zdjęcia nadkładu, a wyniku eksploatacji powstało wyrobisko pokopalniane. Działalność górnicza ingerowała zatem w warstwę wegetacyjna gleby. O tym, że wyłączenie gruntów miało charakter trwały świadczą także działania faktyczne podjęte przez [...] sp. z o. o. w restrukturyzacji, które są znane Kolegium z urzędu w związku z wydaną przez ten organ decyzją z [...].09.2018r. ([...]) (obecnie, po wniesieniu skargi do WSA we Wrocławiu, sprawa ta zawisła przez sądem). Z akt tego postępowania wynika, że w północnej części działki nr [...] (obejmująca także grunty klasy Rlllb), powstałe w tym miejscu wyrobisko poeksploatacyjne, zostało poddane przez spółkę rekultywacji w ramach ruchu zakładu górniczego - [...] "[...]". Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego [...] decyzją z [...].09.2016 r. - w trybie zmiany ww. decyzji zatwierdzającej planu ruchu, zmienił granice zakładu górniczego w ten sposób, że ze struktury obszaru górniczego "[...] I - Pole A" wyłączył jego północną część. Uznał bowiem, że zakład górniczy w tej części obszaru został faktycznie zlikwidowany (w jego ocenie spółka zakończyła na tym terenie działalność górniczą). W trybie zmiany Planu ruchu dokonał likwidacji części zakładu górniczego. Także Marszałek Województwa [...] decyzją z [...].11.2016 r. stwierdził w tej części wygaśnięcie koncesji udzielonej spółce (dowód: pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...] z [...].07.2017 r. oraz uzasadnienie postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...] z [...].08.2017 r.). Ponadto na potwierdzenie, że północna część działki nr [...] została zrekultywowana w kierunku rekreacyjnym (a nie rolnym), Kolegium przytoczyło fragment doniesień prasowych, które wskazują, że już dniu [...].07.2016 r., w tej części działki zostało otwarte kąpielisko. Ponadto z informacji zawartych na stronie internetowej wynika, że działalność prowadzona na tym terenie jest ośrodkiem letniego wypoczynku. Kolegium przywołało opisy znajdującej się na tym obszarze infrastruktury technicznej. Na tej podstawie organ nie podzielił zapatrywania spółki, że nie dokonała ona wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, a ponadto, że wyłączenie to nie miało charakteru trwałego. Wskazało, że wyłączenie gruntów z produkcji to już samo rozpoczęcie innego niż rolniczy sposobu użytkowania (art. 4 pkt 11 ustawy). Rozpoczęcie na gruncie rolnym działalności górniczej, polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" metodą odkrywkową, któremu towarzyszyło powstanie wyrobisk, częściowo faktycznie zrekultywowanych w kierunku rekreacyjnym, częściowo nadal niezrekultywowanych, uniemożliwiało trwale prowadzenie na nim produkcji rolniczej. Zatem rozpoczęcie prowadzenia tego rodzaju działalności na terenie nieruchomości oznaczało trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej. Fizyczna odwracalność dokonanych przez nią przekształceń i faktyczne zrekultywowanie gruntów (w odwołaniu stwierdzono: "w miarę postępu eksploatacji automatycznie w miejsce terenu zdegradowanego górniczo (wyeksploatowanego powstaje teren zrekultywowany w kierunku rolnym w postaci zbiornika wodnego - za teren zrekultywowany w kierunku rolnym uznać należy teren powstającego lustra wody") nie wyklucza uznania, że doszło do nielegalnego ich wyłączenia z produkcji rolniczej. Wykładnia przeciwna oznaczałaby, że podmiot, który legalnie wyłączyłby grunt z produkcji (na podstawie decyzji administracji wydanych kolejno na podstawie art. 11 i art. 12 ustawy) ponosiłby dwie opłaty: jednorazową należność (choć pomniejszoną o wartość gruntu) oraz opłaty roczne. Zaś podmiot, który zrobiłby to bez zezwolenia, ale przed wydaniem decyzji w trybie art. 28 ust. 2 ustawy zdążyłby przywrócić rolny charakter gruntu, nie ryzykowałby poniesieniem żadnej opłaty. Bardziej "opłacalne" byłoby nielegalne wyłączanie gruntów z produkcji. Kolegium nie zaakceptowało takiej wykładni prawa. Odnosząc się do argumentu spółka, zgodnie z którym sukcesywnie zajmowała powierzchnie pod działalność górniczą, a ewentualna należność za nie powinna być liczona za cały rok, Kolegium wskazało, że takie stanowisko nie uwzględnia tego, że jednorazowa należność nie jest liczona od czasu zajęcia, ale od powierzchni wyłączenia. Moment w którym nastąpiło wyłączenie gruntu nie ma znaczenia prawnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Zarządcy masy sanacyjnej [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z/s w [...], zarzucając Kolegium naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: 1). art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 12 w zw. z art. 12 ust. 6 ustawy, poprzez przyjęcie, że w przypadku wydawania decyzji określonej przepisem art. 28 ust. 2 ustawy, nie ma zastosowania przewidziana w art 12 ust. 6 ustawy zasada pomniejszenia należności będącej jednorazową opłatą z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej (art. 4 pkt 12 ustawy) o wartość gruntu, co skutkowało błędnym założeniem, że decyzja Starosty z samego tego faktu jest korzystna dla strony i brakiem należytego rozważenia pozostałych zarzutów skarżącego dotyczących bezpodstawnego naliczenia i wysokości tej należności; 2). art. 4 pkt 12 w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy wskutek ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji, podczas gdy jest ona należna jedynie w przypadku trwałego wyłączenia gruntów z produkcji, a do takiego nie doszło w przypadku gruntów objętych postępowaniem; 3). art. 4 pkt 13 w zw. z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy wskutek ustalenia opłaty rocznej uiszczanej przez 10 lat, podczas gdy wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nie ma charakteru trwałego; 4). art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 13 w zw. z art. 12 ust. 6 i 7 ustawy wskutek przyjęcia, że w przypadku wydawania decyzji określonej tym przepisem podwyższeniu o 10% ulegać by miała opłata roczna, podczas gdy określona przepisem art. 4 pkt 13 ustawy opłata roczna stanowi 10% należności, czyli należności wyliczonej według zasad określonych w art. 12 ust. 6 i 7 tej ustawy, a nie należności zwiększonej jeszcze o 10 %; 5). art. 28 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy wskutek wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, podczas gdy w przypadku [...] sp. z o. o. w ogóle nie zachodzi konieczność uzyskania ani wydania z urzędu decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, bowiem faktycznie do takiej sytuacji nie dochodzi z uwagi na to, że w miarę postępu eksploatacji automatycznie w miejsce terenu zdegradowanego górniczo (wyeksploatowanego) powstaje teren zrekultywowany w kierunku rolnym, też w postaci zbiornika wodnego - za teren zrekultywowany w kierunku rolnym uznać wówczas należy teren powstającego lustra wody; 6). art. 12 ust. 6 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy wskutek przyjęcia, że wyłączenie danej całościowej powierzchni tyczyć miałoby całego roku i wyliczenie ewentualnej należności za wyłącznie gruntów z produkcji rolniczej za cały rok od całości gruntów, podczas gdy spółka w przeciągu roku sukcesywnie zajmowała powierzchnie pod działalność górniczą i ewentualna należność za wyłącznie gruntów z produkcji rolniczej winna być pomniejszona o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia danej powierzchni z produkcji. Ponadto autor skargi sformułował zarzuty naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, to jest: 1). art. 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędne jego ustalenie wskutek przyjęcia, że: - sprawcą wyłączenia gruntów o powierzchni łącznej [...] ha w roku 2010, bez zezwolenia, w klasie RIIlb położonych w granicach działki nr [...], przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "[...] ", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi (PG/2) bez decyzji wymaganej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, była [...] sp. z o. o. w restrukturyzacji, podczas gdy zachodzi całkowity brak podstawy do takiego założenia, skoro bowiem przeniesiono koncesję na [...] sp. z o.o. dopiero dnia [...].08.2010 r., to przez większą część roku eksploatację prowadził przedsiębiorca P. C. (PPHU [...] C. P.) i to jego uznać należy za sprawcę wyłączenia z produkcji gruntów klasy III, skutkiem czego ten przedsiębiorca ewentualnie powinien być obciążony opłatami za rok 2010 z tego tytułu, - wyłączenie gruntów położonych w granicach działki nr [...] z produkcji rolniczej miało charakter trwały, podczas gdy istnieje, a w związku z tym jest i będzie realizowany obowiązek rekultywacji gruntów, który prowadzi się w miarę, jak grunty stają się zbędne do prowadzenia działalności przemysłowej (działalności górniczej), w kierunku rolnym, skutkiem czego przywrócona zostanie w wyniku rekultywacji wartość użytkowa gruntów położonych w granicach działki nr [...], - obszar gruntów położonych w granicach działki nr [...] wyłączonych z produkcji rolniczej przez [...] sp. z o.o. wynosi [...] ha, podczas gdy powierzchnia zajęta pod działalność górniczą przez tę spółkę ustalona w zaskarżonej decyzji została wyliczona za lata 2011-2015 (tabela na str. 4 decyzji) na liczbę [...] ha, - obszar gruntów położonych w granicach działki nr [...] zajęty pod działalność górniczą przez [...] sp. z o.o. w roku 2016 wynosi [...] ha, podczas gdy organ nie stwierdza (tabela na str. 4 decyzji), aby wynikać to miało z analizy map przeprowadzonej przez geodetę, - wskutek nieustalenia, kiedy nastąpiło faktyczne wyłączenie danej konkretnej powierzchni gruntów z produkcji. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przyznanie od organu kosztów postępowania. Rozwijając poszczególne zarzut skargi jej autor uznał za pozbawione podstaw prawnych stanowisko Kolegium dotyczące nieuzasadnionego zastosowania w przypadku wydawania decyzji określonej przepisem art. 28 ust. 2 ustawy zasady przewidzianej w art. 12 ust. 6 tej ustawy. Argumenty przeciwko takiemu stanowisku przytaczane są w wyrokach sądów administracyjnych, w tym wyrokach WSA w Warszawie z 16.07.2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 626/13, z 29.09.2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1226/10. Skarżący podtrzymał stanowisko, że prowadzenie postępowania dotyczącego uznania za zakończoną - w kierunku rolnym - rekultywacji gruntów o powierzchni [...] ha, położonych w granicach działki nr [...] (północna część działki), oznacza brak podstaw do twierdzenia, że grunty te są wyłączone z produkcji rolniczej. W tym zakresie powołała się na decyzje dotyczące zakładu górniczego [...], z których wynikać ma zakończenie rekultywacji gruntów przekształconych w wyniku prowadzenia ruchu zakładu górniczego w kierunku "wodnym, rolnym", a także decyzje zezwalające na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku i wypełnianie wyrobiska poeksploatacyjnego na działce nr [...]. Skoro zatem negatywne skutki działalności górniczej zostały zniwelowane, to należy uznać, że rekultywacja gruntów jest zakończona. Nie ma zatem w północnej części działki nr [...] gruntów, które można byłoby potraktować za wyłączone z produkcji rolniczej. Ponadto zgodnie z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, spółka przywróciła warstwę glebotwórczą gruntów. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, jakoby wyłączenie jakichkolwiek gruntów na terenie działki nr [...] z produkcji rolniczej mogło mieć charakter trwały. Właściwym terminem wykonania rekultywacji gruntów, zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy jest 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej. Na terenie objętym postępowaniem ustanowiony jest nadal teren i zakład górniczy, a [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji nadal prowadzi tam działalność przemysłową. W rozumieniu tego przepisu spółka obowiązana jest zakończyć proces rekultywacji w ciągu 5 lat od zaprzestania działalności przemysłowej. Nie może być zatem mowy, że jakiekolwiek grunty w sposób trwały wyłączyła ona z produkcji rolniczej. Według art. art. 4 pkt 12 ustawy za należność, o której orzeka się w decyzji określonej w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy, rozumie się jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji. Nie ma zatem podstaw do naliczenia tej opłaty w niniejszej sprawie, skoro wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nie ma charakteru trwałego. Jeżeli zaś chodzi o opłatę roczną, to zgodnie z art. 4 pkt 13) ustawy jest to, po pierwsze opłata naliczana "z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji", po drugie zaś w przypadku nietrwałego wyłączenia jest należna jedynie za okres tego wyłączenia. W niniejszej sprawie grunty położone w granicach działki nr [...] zostały wyłączone z produkcji rolniczej czasowo, więc jeżeliby nawet wydawać decyzję o ich wyłączeniu z produkcji rolniczej - to nietrwałym, więc opłata roczna nie powinna być ustalana na okres przyszłych 10 lat z góry, ale na okres tego wyłączenia, mający trwać w przyszłości (ze skutkiem ex nunc). Przepis art. 28 ust. 2 ustawy stanowi, że w przypadku wydawania decyzji określonej tym przepisem jedynie wysokość należności podwyższa się o 10%. Pod pojęciem należności rozumie się zaś — stosownie do treści art. 4 pkt 12 ustawy jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji. W żadnym miejscu ustawa nie stanowi, że podwyższeniu o 10% ulegać by miała także opłata roczna określona przepisem art. 4 pkt 13) ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem opłata roczna stanowi 10% należności, czyli należności wyliczonej według zasad określonych w art. 12 ust. 6 i 7 tej ustawy, a nie należności zwiększonej jeszcze o 10 %. W przypadku takiej działalności, jaką prowadziła spółka [...] sp. z o.o., za uzasadnione można uznać przekonanie, że w ogóle nie zachodziła i nie zachodzi konieczność ani uzyskania ani wydania z urzędu decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej, bowiem faktycznie do nie dochodzi do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej z uwagi na to, że w miarę postępu eksploatacji automatycznie w miejsce terenu zdegradowanego górniczo (wyeksploatowanego) powstaje teren zrekultywowany w kierunku rolnym, m.in. w postaci zbiornika wodnego - za teren zrekultywowany w kierunku rolnym uznać należy teren powstającego lustra wody. Autor skargi powołał się w tym zakresie na treść decyzji środowiskowej z [...].05.2006r., gdzie stwierdza się, że każdorazowo po zakończeniu wydobycia w eksploatowanej w danym czasie części złoża należy przeprowadzić rekultywację danej części, którą należy rozpocząć w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od momentu rozpoczęcia wydobycia w kolejnej części złoża (pkt 2.7). Odnosząc się do zawartego w skarżonej decyzji - na stronie 4 wyliczenia, autor skargi podniósł, że mając na względzie, że [...] sp. z o.o. prowadziła działalność górniczą od roku [...], to powierzchnia zajęta pod taką działalność przez tę spółkę w latach 2011-2015 stanowiłaby [...] ha. Zdaniem skarżącego zachodzi natomiast brak podstaw do założenia zawartego na stronie 8 uzasadnienia decyzji, że sprawcą wyłączenia gruntów o powierzchni łącznej [...] ha w roku 2010, bez zezwolenia, w klasie Rlllb położonych w granicach działki nr [...], była [...] sp. z o. o. w restrukturyzacji. Takie ustalenie Kolegium oparło tylko na tym, że na dzień 31.12.2010 r. przedsiębiorcą górniczym była już [...] sp. z o.o. (po zmianie nazwy: [...] sp. z o. o.) oraz z ustalonych w sprawie okoliczności nie wynika co innego. Według skarżącej spółki, skoro przeniesienie koncesję na [...] sp. z o.o. miało miejsce dopiero dnia [...].08.2010 r., to przez większą część roku eksploatację prowadził przedsiębiorca P.C. (PPHU [...] C. P.) i to jego uznać należy za sprawcę wyłączenia z produkcji gruntów klasy III, skutkiem czego z pewnością nie [...] Sp. z o.o., a jeżeli już to ten przedsiębiorca ewentualnie powinien być obciążony opłatami za rok 2010 z tego tytułu. Należałoby też ustalić, kiedy nastąpiło faktyczne wyłączenie danej konkretnej powierzchni gruntów z produkcji rolniczej, a nie przyjmować, że wyłączenie danej całościowej powierzchni tyczyć miałoby całego roku, bowiem spółka w przeciągu roku sukcesywnie zajmowała powierzchnie pod działalność górniczą. Ewentualna należność za wyłącznie gruntów z produkcji rolniczej nie powinna być liczona za cały rok od całości gruntów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem przygotowawczym z [...].10.2019 r. strona skarżąca wskazując, że określenie kierunku rekultywacji to jeden z trzech niezbędnych elementów decyzji w sprawie rekultywacji określonej w art. 22 ust. 1 ustawy, która zgodnie z pkt 2 i 3 tego artykułu winna określać osobę zobowiązaną do rekultywacji gruntów, kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów, jak też, że kierunek rekultywacji zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 22 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 ustawy musi wynikać z wydanej przez starostę decyzji w sprawie rekultywacji, bowiem z treści przywołanych przepisów wynika właściwość starosty, a nie organu nadzoru górniczego, do orzekania w sprawach rekultywacji, wniosła o dopuszczenie dowodu na załączone do pisma postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego [...] z [...].10.2019 r. nr [...]. Na rozprawie w dniu 28.11.2019 r. Sąd dopuścił dowód z postanowienia [...].10.2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało stwierdzić, że odpowiada ona przepisom prawa procesowego i materialnego, tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, pomimo tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wyliczenia Kolegium dotyczące zarówno powierzchni wyłączonej z produkcji oraz ustalonej należności podwyższonej z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów bez decyzji wymaganej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, okazały się dużo wyższe od wyliczeń organu I instancji. Niemniej jednak słusznie organ odwoławczy, powołując się na zakaz reformationis in peius zastosował w sprawie art. 139 k.p.a. i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przez orzeczenie na niekorzyść strony w rozumieniu powyższego przepisu należało rozumieć rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się spółki w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem odwołania. Zasada ta, co należy wyraźnie podkreślić, dotyczy na gruncie postępowania administracyjnego jedynie decyzji organu odwoławczego. W realiach tej sprawy należy zatem zauważyć, że orzeczenie organu I instancji o trwałym wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów dotyczy powierzchni [...] ha, podczas gdy Kolegium ustaliło - za lata 2010-2015 – powierzchnię wyłączenia na [...] ha (organ I instancji nie przypisał spółce odpowiedzialności administracyjnej za rok 2010 oraz w wyliczeniach uwzględnił powierzchnię [...] ha, którą przypisał do roku 2016). Po zsumowaniu wszystkich należności (jednorazowej oraz opłat rocznych) spółka została zatem obciążana na mocy decyzji organu I instancji kwotą: 5 405 250,97 zł. Z obliczeń Kolegium wynika natomiast, że kwota ta powinna wynosić: 5 911 399,84 zł. Różnica pomiędzy tymi wyliczeniami stanowi kwotę aż 506 148,87 zł. Przy braku podstaw do zastawania art. 138 § 2 k.p.a. oraz stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie zwiera wad pozwalających na ich zakwalifikowanie jako rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego w rozumieniu art. 139 k.p.a., Kolegium utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Materialnoprawną podstawą dla tak przyjętego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2017, poz. 1161) – dalej: "ustawa". Zastosowanie w sprawie znalazł art. 28 ust. 2 tej ustawy, jako jeden z przepisów sankcjonujących wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy. Przez wyłączenie gruntów z produkcji rolnej rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy). Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, lIla, lllb, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art 28 ust. 2 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez uzyskania bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy, decyzję taką wydaję się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że przesłanką zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy jest dokonanie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej wbrew przepisom tej ustawy, a więc bez wymaganej prawem decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów, stanowiących określone w art. 11 ust. 1 użytki rolne. Postępowanie prowadzone w tym przedmiocie musi doprowadzić do wykazania faktu rozpoczęcia innego niż rolnicze (lub leśne) użytkowania gruntów. Jednocześnie należy wskazać, że aspekt czasu trwania stanu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej jest w postępowaniu prowadzonym w trybie art 28 ust. 2 ustawy okolicznością prawnie irrelewantną dla rozstrzygnięcia sprawy. Prawnie relewantna jest powierzchnia wyłączenia. Nie ma natomiast znaczenia odwracalność takiego wyłączenia, czy też okoliczność zrekultywowania gruntu. Brak jest bowiem w tym przepisie rozróżnienia, czy jest to wyłączenie trwałe czy czasowe. Wypełnienie obowiązku rekultywacji w kierunku rolnym, który wynika z decyzji administracyjnych, nie stanowi podstawy od odstąpienia od zastosowania sankcji za naruszenie przepisów ustawy. Zasadnie Kolegium wskazało, że przyjęcie stanowiska prezentowanego przez skarżącą spółkę oznaczałaby, że podmiot, który legalnie wyłączyłby grunt z produkcji (na podstawie decyzji administracji wydanych kolejno na podstawie art. 11 i art. 12 ustawy), ponosiłby dwie opłaty: jednorazową należność (choć pomniejszoną o wartość gruntu) oraz opłaty roczne. Natomiast podmiot, który zrobiłby to bez zezwolenia, ale przed wydaniem decyzji w trybie art. 28 ust. 2 ustawy zdążyłby przywrócić rolny charakter gruntu, nie ryzykowałby poniesieniem żadnej opłaty. Bardziej "opłacalne" byłoby nielegalne wyłączanie gruntów z produkcji. Dlatego też wbrew stanowisku skarżącej strony, w przypadku prawnej kwalifikacji wyłączenia gruntu z produkcji w rozumieniu art. 4 pkt 11 ustawy, nie mają znaczenia fizyczna odwracalność dokonanych przez spółkę przekształceń i fizyczne zrekultywowanie gruntów. W świetle tak ustalonego stanu prawnego zasługują na akceptację ustalenia Kolegium dotyczące adresata decyzji (podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty), faktu i charakteru wyłączenia gruntu oraz jego obszaru, powierzchni i okresu eksploatacji górniczej. Adresatem wydawanej na postawie art. 28 ust. 2 ustawy, decyzji zezwalającej na wyłączenie jest podmiot, który faktycznie wyłączył grunt z produkcji rolniczej bez stosownej decyzji, osiągając z tego korzyść. Dla przypisaniu takiej odpowiedzialności nie ma znaczenia moment, w którym nastąpiło fizyczne wyłączenie gruntu. Przypisana spółce bezprawność wyłączenia gruntów z produkcji znajduje potwierdzenie w wyczerpująco zebranym i rozpatrzonym w swoim całokształcie materialne dowodowym. Podstawą takich ustaleń, wobec braku innych dowodów, były Operaty ewidencyjne zmian zasobów dla złoża kruszywa naturalnego "[...]", przedkładane przez przedsiębiorcę górniczego na podstawie art. 101 ustawy Prawo geologiczne i górnicze i sporządzane odrębnie dla każdego roku prowadzonego wydobycia. Stanowią one urzędowe potwierdzenie określonych faktów. Jak zauważyło Kolegium, szczególna moc dowodowa tego rodzaju dowodu, jako dokumentu urzędowego nie została podważona przez spółkę w toku postępowania. Operat ewidencyjny zasobów złóż odzwierciedla postęp robót. Stanowiąca jego część Mapa zmian zasobów sporządzana na podstawie pomiarów geodezyjnych, obrazuje powierzchnię terenu zajętą przez przedsiębiorcę górniczego, pod odkrywkowe wydobycie zasobów kopalnianych, w ciągi danego roku kalendarzowego, poprzedzającego sporządzenie Operatu według stanu faktycznego na dzień 31 grudnia danego roku. Spornym w sprawie jest przypisanie skarżącej stronie odpowiedzialności administracyjnej za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej w roku 2010. Organ I instancji uznał, że w przypadku tego roku nie jest możliwym jednoznaczne wskazanie sprawcy tego wyłączenia. Wobec tego nie przypisał spółce odpowiedzialności administracyjnej za ten roku (takiej odpowiedzialności nie przypisał również P. C.) – decyzja tego organu dotyczyła okresu 2011-2015 (przy czym błędnie do powierzchni wyłączonej w tym okresie zaliczono powierzchnię gruntu przypisaną do roku 2016 – poczynione w tym zakresie oceny Kolegium uznać należy za prawidłowe). Kolegium rozważając wątpliwości na temat sposobu rozliczenia powierzchni wyłączonej z produkcji w roku 2010 uznało, że skoro z ustalonych okoliczności nie wynika co innego, a kluczowymi dla przypisania odpowiedzialności dowodami są operaty ewidencyjne za lata 2010-2015, które sporządziła [...] sp. z o.o. (po zmianie nazwy [...] sp. z o.o.), jako przedsiębiorca górniczy, to sprawcą wyłączenia gruntów o powierzchni łącznej [...] ha w roku 2010, bez zezwolenia w klasie RIIIb, położonych w granicach działki nr [...],[...], obręb [...], gmina [...], przeznaczonych w miejscowym w planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "[...]", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi (PG/2), bez decyzji wymaganej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, było [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji. Podzielając takie stanowisko należy zauważyć, że w operacie ewidencyjnym sporządzonym w 2011 r. wskazano teren zajęty w roku 2010, według stanu na dzień 31.12.2010 r. Na ten dzień przedsiębiorcą górniczym była [...] sp. z o.o. (po zmianie nazwy [...] sp. z o.o.). Operat ewidencyjny wraz z mapą podpisaną przez mierniczego i geologa, odzwierciedla rzeczywistą powierzchnię wyłącznych z produkcji gruntów klasy III, w roku 2010. W ocenie Składu sądowego orzekającego w sprawie, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, twierdzenia strony skarżącej należy potraktować jako przyjęty sposób obrony. Winą za zaistniały stan rzeczy obarcza się P. C., który miał odmówić przekazania informacji, w tym map z zaznaczonym terenem objętym eksploatacją kruszywa prowadzoną do 31.08.2010 r. Jednocześnie P.E. zasłania się brakiem wiedzy na temat rodzaju prac prowadzonych przed nabyciem udziałów w spółce oraz niepamięcią na temat prowadzonych prac związanych ze zdjęciem nakładu celem udostępnienie złoża w okresie od [...].11.2010r. do [...].12.2010 r. Na ocenę braku wiarygodności tego stanowiska, co należy podkreśli przedstawionego już w trakcie prowadzonego postępowania, wpływa okoliczność, że to właśnie [...] sp. z o.o. sporządziła w 2011r. Operat ewidencyjny zasobów złóż, który zawiera zbiorcze wyliczenie postępu robót w 2010 r. Podział na okresy prowadzenia robót górniczych w poszczególnych kwartałach tego roku przez różne podmioty nie znajduje odzwierciedlenia nie tylko w szczegółowych wyliczeniach tego dokumentu, ale również w Mapie zmian zasobów za ten okres. Ponadto należy wskazać, że w przeciwieństwie do sytuacji wydawania decyzji o legalnym wyłączeniu gruntu z produkcji na podstawie art. 11 i art. 12 ustawy, gdzie przepisy obligują organ do ustalenia dnia faktycznego wyłączenia danego gruntu z produkcji, chociażby ze względu na zastosowanie art. 12 ust. 6 ustawy, w przypadku następczego udzielania wymaganego zezwolenia nie ma znaczenia prawnego ustalenie dokładnego dnia, w którym nastąpiło wyłączenie gruntów. W danym roku raz wydobyte złoże (w niniejszym sprawie powierzchnia terenu zadeklarowana w Operacie ewidencyjnym za 2010), trwale wyłączyło grunt z produkcji rolniczej. Skarżąca strona podniosła również zarzuty odnoszące się do konieczności zastosowania w sprawie regulacji art. 12 ust. 6 ustawy, przewidującej możliwość pomniejszenia należności z tytułu wyłączenia gruntów o wartość tego gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. W ocenie Sądu, powoływanie się na odmienność uregulowania art. 28 ust. 1 ustawy, gdzie nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności, w porównaniu do zastosowanej w sprawie regulacji art. 28 ust. 2 ustawy, gdzie w przypadku gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze, następczo wydaje się decyzję o wyłączeniu z produkcji, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %, nie zmienia jednego, mianowicie tego, że w tym ostatnim przypadku mamy nadal do czynienia z nielegalnym wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej. W takim przypadku organ z urzędu wydaje decyzję hybrydową, która oprócz wydanego post factum zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, jednocześnie nakłada sankcję finansową. Do takiej decyzji nie może mieć więc zastosowania instytucja pomniejszenia należności o wartość gruntów określona w art. 12 ust. 6 ustawy, gdyż stosuje się instytucję powiększenia należności o 10 %. Przewidziane w art. 28 ust. 2 ustawy, powiększenie należności o 10 % stanowi rodzaj sankcji za popełniony przez stronę delikt administracyjny. Jednocześnie należy zauważyć, że uznając za niezasadne pomniejsze przez organ I instancji należności z tytułu wyłączenia gruntów o wartość tego gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji, będąc zobowiązanym do przestrzegania zakazu reformationis in peius, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podejmując takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy uwzględniając poglądy prawne wyrażone w orzecznictwie na temat zastosowania przy wydawaniu następczej zgody na wyłączenie przepisu art. 12 ust. 6 ustawy, stwierdził, że kontrolowana decyzja nie narusza rażąco prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja zasługuje na pełną aprobatę ze strony Sądu. W realiach kontrolowanej sprawy nie można również przyjmować, że grunty położone w granicach działki nr [...] zostały wyłączone z produkcji rolniczej czasowo, a więc jeśliby nawet wydawać decyzję o wyłączeniu z produkcji rolniczej, to o wyłączeniu nietrwałym. Wówczas opłata roczna nie powinna być ustalana za okres przyszłych 10 lat z góry, ale za okres tego wyłączenia, mający trwać w przyszłości ze skutkiem ex nunc. Przyjdzie zauważyć, że w realiach sprawy spółka nigdy nie ubiegała się o wydanie jakiegokolwiek zezwolenia przewidzianego ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro tak, to nie może powoływać się na nietrwały charakter wyłączenia, ponieważ ustawodawca nie używa tego terminu dla określenia charakteru nielegalnego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Ponadto stwierdzić należy, że użyte w art. 4 pkt 12 i 13 ustawy pojęcie "nietrwałego wyłączenia", wiązać należy z okresowym wyłączeniem gruntów z produkcji w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, czy też powołanym przez Kolegium przypadkiem zajęcia czasowego. Dowodem świadczącym o trwałym wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej jest również rozbudowany w zaskarżonej decyzji opis obecnego zainwestowania północnej części działki nr [...]. Wynika z niego, że ta część działki została zrekultywowana w kierunku rekreacyjnym. Z kolei południowa część działki nie została jeszcze zrekultywowana. Kolegium dokonało zatem jednoznacznych i niebudzących wątpliwości ustaleń na temat prowadzenia przez stronę na gruncie rolnym działalności górniczej, polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" metodą odkrywkową, któremu towarzyszyło powstanie wyrobisk, częściowo faktycznie zrekultywowanych w kierunku rekreacyjnym, częściowo nadal niezrekultywowanych. Takie działania uniemożliwiają trwale prowadzenie na tym obszarze produkcji rolniczej. Również pozostałe twierdzenia strony co do zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i błędnego jego ustalenia okazały się bezpodstawne, gdyż nie znajdują odzwierciedlenia w prawidłowo zgromadzonym i ocenionym materiale dowodowym sprawy. Kolegium w treści zaskarżonej decyzji wyjaśniło podwody dla których utrzymało w mocy ustalenie organu I instancji dotyczące przyjęcia, że obszar gruntów położnych w granicach działki nr [...] wyłączonych z produkcji rolnej przez spółkę wynosił [...] ha za lata 2011-2015, pomimo tego, że organ ten błędnie uwzględnił w tym rachunku powierzchnię wyłączoną w roku 2016. Przypisana przez organ I instancji, jako wyłączona w tym roku powierzchnia: [...] ha, stanowi bowiem mniejszą wartość od powierzchni wyłączonej w 2010 r. ([...] ha), za wyłącznie której w tym roku, to z kolei Kolegium przypisano spółce odpowiedzialność administracyjną. Tak więc w ostatecznym rozrachunku, powierzchnia wyłączona z produkcji rolniczej, określona w utrzymanej w mocy decyzji organu I instalacji na [...] ha, okazała się niższa niż wyliczona przez Kolegium. Taka powierzchnia, pomimo stwierdzonych błędów, nie przekracza wielkości uzyskanej z sumowania powierzchni gruntów zadeklarowanych jako zajęte pod działalność górniczą w Operatach ewidencyjnych, zmian zasobów dla złoża kruszywa naturalnego "[...]", przedkładanych przez spółkę jako przedsiębiorcę górniczego za lata 2010 -2015. Wobec powyższego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych nie znajdują uzasadnienia. W tym stanie rzeczy Sąd uznał skargę za bezzasadną, o czym orzekł biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.