II SA/Łd 474/20

Dnia 7 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2020 roku sprawy ze skargi A z siedzibą w R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z [...], nr [...], w części dotyczącej odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego A z siedzibą w R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. II SA/Łd 474/20 U Z A S A D N I E N I E W dniu 1 marca 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynęło pismo A z siedzibą w R. zawierające wniosek "o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci B na terenie działki o nr ewid. 43/4, obręb M., położonej w miejscowości M., gm. Z. oraz o dopuszczenie organizacji do udziału w niniejszej sprawie". Stowarzyszenie nadmieniło, że "złożenie wniosku jest konieczne albowiem inwestor manipuluje organami nadzoru budowlanego, twierdząc, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy prawo budowlane, co nie jest prawdą. Inwestor jest zagrożony karą z tytułu nielegalnego użytkowania oraz opłatą legalizacyjną, jeżeli będzie ona możliwa. Z tego powodu mając na uwadze interes społeczny złożenie wniosku jest konieczne". Do wniosku załączono aktualny wydruk z Krajowego Rejestru Sądowego dla ww. Stowarzyszenia oraz poświadczony za zgodność z oryginałem statut Stowarzyszenia z dnia 5 września 2009 roku. W dniu [...] maja 2019 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał postanowienie nr [...], L.dz. [...], w którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A na terenie działki o nr ewid. 43/4, obręb M., położonej w miejscowości M., gm. Z.". W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Stowarzyszenie spełnia ustawową przesłankę warunkującą żądanie wszczęcia postępowania z uwagi na cele statutowe. Jednak, w ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Z. druga obligatoryjna przesłanka nie została w tej sprawie spełniona, a mianowicie Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego, który łącznie z celami statutowymi wskazywałyby na konieczność wszczęcia postępowania w zakreślonym przedmiocie przez Stowarzyszenie. W związku z zaskarżeniem postanowienia organu I instancji z dnia [...] maja 2019 roku, nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wyłączenie organu od załatwienia ww. sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku, organ szczebla centralnego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 roku, znak [...], wyznaczył do załatwienia ww. sprawy [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2019 roku, znak [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] maja 2019 roku, nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako przyczynę wydanego rozstrzygnięcia organ szczebla wojewódzkiego wskazał brak wskazania przez organ szczebla powiatowego okoliczności wyłączających przesłankę istnienia interesu społecznego przemawiającego za żądaniem wszczęcia postępowania i za dopuszczeniem do udziału Stowarzyszenia w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie "nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci B na terenie działki o nr ewid. 43/4 obręb M., położonej w miejscowości M., gm. Z.", oraz odmówił "dopuszczenia A z siedzibą w R. do udziału w tym postępowaniu w sprawie nielegalnej. Na w/w postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r., nr [...], w części dotyczącej odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony złożyło wymienione Stowarzyszenie, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w ww. zakresie. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w części dotyczącej odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Organ II instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., stosownie do którego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: a) wszczęcia postępowania, b) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Dyspozycja przytoczonego przepisu odnosi się do organizacji społecznej rozumianej przez pryzmat definicji ustawowej ww. pojęcia zawartej w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którą jest to organizacja zawodowa, samorządowa, spółdzielcza i inna organizacja społeczna. Niewątpliwie A z siedzibą w R. należy zaliczyć do kręgu organizacji społecznych. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu jako na prawach strony uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek, tj.: jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i przemawia za tym interes społeczny. Ciężar wykazania istnienia tych przesłanek spoczywa na organizacji społecznej. Organizacja społeczna powinna wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Tym samym, organizacja społeczna starająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, powinna we wniosku precyzyjnie i konkretnie wykazać, z jednej strony prawny związek zachodzący pomiędzy jej celami statutowymi a materialnoprawnym przedmiotem sprawy, i z drugiej strony - interes społeczny, który przemawia za dopuszczeniem organizacji do konkretnego postępowania, w celu sprawowania dodatkowej kontroli społecznej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że zaistniała pierwsza z przesłanek dopuszczalności udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, tj. uzasadnienie udziału organizacji jej celami statutowymi. Zasadnie wskazał na tę okoliczność Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., poprzez przywołanie § 7 pkt 1 Statutu z dnia 5 września 2009 r., znajdującego się w aktach sprawy. Zgodnie z wymienionym postanowieniem Statutu podstawowym celem działania Stowarzyszenia jest "Ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego". Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z przedmiotem (celem) analizowanego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy Odmiennie kształtuje się sytuacja w przypadku wykazania przez Stowarzyszenie spełnienia przesłanki dotyczącej istnienia interesu społecznego przemawiającego za udziałem Stowarzyszenia w prowadzonym postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes społeczny może polegać na tym, by organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności. W niniejszej sprawie Stowarzyszenie we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako interes społeczny wskazało okoliczność "manipulowania" przez inwestora organami nadzoru budowlanego, polegającym na forsowaniu koncepcji, iż "w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy prawo budowlane", a także okoliczność grożącej inwestorowi " kary z tytułu nielegalnego użytkowania oraz opłaty legalizacyjnej". Przy tak zdefiniowanym interesie społecznym - powtórzonym przez Stowarzyszenie w treści złożonego środka zaskarżenia - nie ma wątpliwości, że opisane ww. uwarunkowaniami działanie Stowarzyszenia w postępowanie w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci B, na terenie działki o nr ewid. 43/4, obręb M., położonej w miejscowości M., gmina Z., nie będzie stanowić realizacji jego statutowych celów i ustawowych uprawnień. Wśród statutowych celów Stowarzyszenia brak jest zapisów dotyczących pomocy Stowarzyszenia w pozyskiwaniu środków finansowych na rzecz Skarbu Państwa z tytułu opłaty za nielegalne użytkowanie obiektu budowalnego bądź opłaty legalizacyjnej nakładanej w toku postępowania legalizacyjnego w realizacji ich kompetencji. Nie może być oczywiście celem Stowarzyszenia zastępowanie organów nadzoru budowlanego. Ocena, czy w danym stanie faktycznym i prawnym uzasadnione jest zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budo walne należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Natomiast dzięki zasadzie dwuinstancyjności uregulowanej w art. 15 k.p.a., a także prawu zaskarżenia decyzji ostatecznej przez strony postępowania administracyjnego do sądów administracyjnych, ochrona interesów społecznych przed naruszeniem przepisów prawa, w tym ustawy Prawo budowlane, jest zapewniona ustawowo. Zarówno we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony, jak i w treści zażalenia Stowarzyszenie nie wspomniało o woli uczestnictwa w postępowania w związku z chęcią ochrony życia i zdrowa ludzi zamieszkujących nieruchomości zlokalizowane w sąsiedztwie, a które byłyby ewentualnie narażone na zwiększoną siłę promieniowania elektromagnetycznego, w przypadku wykazania w toku prowadzonego postępowania realizacji przez inwestora rozbudowy ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. Przy tak ukształtowanym stanie faktycznym Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego jakiej grupy osób pragnie chronić. Tym samym, Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło również, że jego udział w postępowaniu przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez to postępowanie administracyjne jego celów. Sama zgodność jednego ze statutowych celów z przedmiotem niniejszego postępowania jest niewystarczająca. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie sposób zatem przyjąć, że dopuszczenia do udziału W postępowaniu A z siedzibą w R. wymaga interes społeczny. W tym stanie rzeczy odmowa dopuszczenia organizacji społecznej - A — do udziału w postępowaniu w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci B, na terenie działki o nr ewid. 43/4, obręb M., położonej w miejscowości M., gmina Z., była uzasadniona. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Stowarzyszenie, reprezentowane przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosło zarzut naruszenia: - art. 31 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż istniały cele statutowe oraz interes społeczny do wszczęcia z urzędu postępowania na wniosek organizacji z jedoczesnym wskazaniem, iż nie istniał taki interes, wadliwe przyjęcie, iż organ wszczynając z urzędu postępowanie na wniosek organizacji wydaje jeszcze postanowienie o dopuszczeniu lub odmowie, pominięcie, iż organizacja wykazała, jakie naruszenia prawa zaistniały, czym uprawdopodobniła istnienie interesu społecznego, tym bardziej, że posiada specjalistyczną wiedzę z zakresu objętego przedmiotem sprawy a sam organ nie wzywał do doprecyzowania interesu społecznego, który jego zdaniem wystąpił; - art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust 2, ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r w związku z art. 91 ust. 1, 2,3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a-g Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, iż organizacja nie ma prawa do kwestionowania stanowiska w zakresie konieczności bądź nie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która w niniejsze j sprawie była wymagana; - art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na fakt, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. jako Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydawał postanowienie z dnia [...].05.2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie (postanowienie zostało uchylone przez WWINB w P.). W istocie doszło do orzekania w tej samej sprawie przed organami obu instancji przez tę samą osobę, co jest niedopuszczalne. Powołując takie zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie obu postanowień oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie stało się postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu Ogólnopolskiego A z siedzibą w R. Jako że istota sporu dotyczy prawidłowości odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia, na którego wniosek to postępowanie zostało wszczęte w trybie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., należy przypomnieć, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Powszechnie przyjmuje się, że uprawnienie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w danej sprawie istnieje wówczas, jeżeli postępowanie to jest w toku. Instytucja ta nie funkcjonuje bowiem samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Jak się natomiast wskazuje w doktrynie, organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku bowiem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony (zob. pkt 7 Komentarza do art. 31, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt - Gotowicz, A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego - Lex 2019). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 1621/16, stwierdził, że nie jest konieczne wydanie odrębnego postanowienia o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, jeżeli organ uznał za uzasadnione żądanie organizacji społecznej i w związku z tym wszczął postępowanie z urzędu. Jak wynika ze sformułowania przepisów art. 31 § 1 i § 2 k.p.a., zwłaszcza użycia w § 2 spójnika "lub", żądanie organizacji społecznej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu może być ocenione przez organ pozytywnie lub negatywnie wówczas, gdy postępowanie, którego wniosek dotyczy jest w toku. Jeśli zaś organizacja, tak jak w niniejszej sprawie zgłosi dwa żądania, tj. wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu wszczynanym z urzędu, to w pierwszej kolejności organ jest obowiązany rozstrzygnąć o żądaniu wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II OSK 163/17, z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 234/15 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast wszczynając postępowanie w sprawie objętej wnioskiem organizacji z urzędu, organ automatycznie niemalże przesądza o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2028/15). Sąd w składzie orzekającym stoi zatem na stanowisku, że uwzględnienie żądania organizacji społecznej i wszczęcie postępowania, co nastąpiło w rozpoznawanej sprawie postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r., jest równoznaczne z uznaniem organizacji za stronę tego postępowania, a zatem wyłączona jest konieczność wydawania odrębnego postępowania w tym przedmiocie. W konsekwencji wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci B na terenie działki o nr ewid. 43/4, obręb M., położonej w miejscowości M., gm. Z. na wniosek Stowarzyszenia skutkowało uzyskaniem przez Stowarzyszenie statusu strony, niezależnie od tego, czy w przedmiocie tym zapadło odrębne postanowienie i jakiej treści (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2018 r., VII SA/Wa 84/18). Odmawiając dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek tego Stowarzyszenia organy dopuściły się naruszenia art. 31 § 1 pk1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., należało stwierdzić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło do naruszenia w/w przepisu, jako że wskazane przez skarżącą stronę postanowienie PINB w Z. z dnia [...] maja 2019 r., jak to zostało zresztą zaznaczone w skardze, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a postanowienie z dnia [...] r. zostało podpisane już przez inną osobę - pełniącą obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji w zakresie dotyczącym odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1, p.p.s.a. jak w pkt 2. dc