III SA/Kr 841/20

|Sygn. akt III SA/Kr 841/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 1 grudnia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 1 grudnia 2020 r. skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Nowym Sączu, na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju, nr LVII.327.2014 z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami celem zaopiniowania projektów zmian, statutów jednostek pomocniczych Gminy Krynicy - Zdroju, , , , stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości., Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Miasta Krynica - Zdrój numer LVII.327.2014 z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami celem zaopiniowania projektów zmian statutów jednostek pomocniczych. Prokurator zarzucił w skardze istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (t.j. Dz. U. Z 2019 r. poz. 1461), a polegające na zaniechaniu skierowania uchwały Rady do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu zarzutu skargi Prokurator wskazał, że w zaskarżonej uchwale brak jest przepisu nakazującego jej publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy analiza wskazanej uchwały pozwala na stwierdzenie, iż stanowi ona akt prawa miejscowego. Prokurator, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił, że ww. uchwała jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowanym do szerokiego kręgu adresatów oraz wydanym na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Wyjaśnił przy tym, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujące jest ustalenie, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, i w związku z tym zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 713) w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prokurator wyjaśnił, że § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazuje, iż jest ona skierowana do mieszkańców, i dalej, że powołane w niej przepisy wskazują, iż zawarte w nich normy mają charakter powtarzalny i odnoszą się do wszystkich mieszkańców miasta. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy, a także zawiera przepisy o charakterze normatywnym, określając podmioty uprawnione do udziału w konsultacji. Ponadto uchwała wydana została na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, które zawarte jest w przepisach art. 5a i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Prokurator zarzucił, że mimo iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega ona obowiązkowej publikacji w dzienniku urzędowym województwa, w treści zaskarżonej uchwały nie znalazł sie zapis o konieczności jej publikacji w takim dzienniku urzędowym. Znalazł się natomiast zapis - w § 10 uchwały - że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega podaniu do publicznej wiadomości na terenie Gminy Krynicy -Zdroju w formie obwieszczenia oraz na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Krynicy - Zdroju oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Krynicy- Zdroju. Prokurator, powołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych, podniósł, że nie promulgowanie aktów prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa powodującym samoistnie stwierdzenie ich nieważności, a akty normatywne niepublikowane nie wchodzą w życie, nie wiążą podmiotów, do których zostały skierowane, nie mogą być podstawą prawną dla wykonywania określonej działalności władczej w sprawach indywidualnych z zakresu działalności publicznej. Prokurator wskazał też, posiłkując się orzecznictwem, co należy do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy, i wskazał, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady niewątpliwie została wydana z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, tj. z istotnym naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. Niezależnie od powyższego Prokurator podniósł, że do zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego odnosi się zasada wyrażona w art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Takie ustawowe upoważnienie do stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa zawiera z kolei przepis art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Prokurator wskazał, że przepis ten jest rozwinięciem, określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kompetencji rady gminy w zakresie tworzenia jednostek pomocniczych gminy, w tym sołectw. Analiza treści przepisu art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym pozwala z kolei na stwierdzenie, że wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 35 ust 1, przy czym użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" przesądza o tym, że w zakresie przedmiotowym nie tworzy on zamkniętego katalogu elementów kształtujących treść statutu sołectwa, tak więc zakres samodzielności gminy w odniesieniu do jednostek pomocniczych, w tym zakres samodzielności organizacyjnej, jest bardzo szeroki. W ocenie Prokuratora nie oznacza to jednak, że samodzielność ta nie doznaje ograniczeń wynikających z ustaw, i tak, w świetle art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a w myśl art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985r. (Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607), samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Z mocy zaś art. 6 ust. 1 Karty, jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie. Jak podkreślił Prokurator, organy samorządu są jednak organami władzy publicznej i nie odnosi się do nich zasada, że mogą czynić wszystko czego ustawa im nie zabrania, przeciwnie, muszą podejmować działania na podstawie ustaw i w ich granicach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stojąc na stanowisku, że zarzuty skargi nie są uzasadnione, a zaskarżona uchwała - nie mając cechy abstrakcyjności, która wyraża się tym, iż norma prawna będzie wielokrotnie stosowana - nie jest aktem prawa miejscowego. Poza tym, w ocenie organu adresatem postanowień zaskarżonej uchwały jest Burmistrz - organ wykonawczy Gminy Krynicy-Zdroju, któremu zaskarżona uchwała zakreślała tryb i zasady przeprowadzenia przez niego konsultacji wymaganych dla dokonania zmian statutów jednostek pomocniczych. Organ stwierdził także, że trudno przyjmować, że uchwała stworzyła nowy stan prawny w zakresie uprawnienia do udziału w konsultacjach - w ocenie organu w żaden sposób takich uprawnień nie tworzy ani nie ogranicza, potwierdza tylko w tym zakresie, że "każdy" mieszkaniec Gminy, posiadający bierne prawo wyborcze do organów sołectwa lub osiedla ma możliwość wyrażenia swojej opinii. Organ podniósł również, że właściwym do wniesienia do odpowiedzi na skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy-Zdroju jest Burmistrz Krynicy-Zdroju. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności z uchwałą z 13.11.2012 r. sygn. akt l OPS 3/12 w postępowaniu przed Sądem Administracyjnym w sprawach skarg, w których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność sądową ma gmina reprezentowana przez jej organ wykonawczy i nie zachodzą w sprawie szczególne okoliczności, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzi do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić z powodu braku publikacji zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest ustalenie charakteru prawnego zaskarżonej uchwały z 2014 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami celem zaopiniowania projektów zmian statutów jednostek pomocniczych. Sąd stoi na stanowisku, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu całokształtu jego cech, zarówno materialnych jak i formalnych. Sam fakt podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie dowodzi, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. O kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego przesądza jedynie charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Oznacza to, że jeżeli uchwała rady gminy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2012 r., I OSK 1562/18). Bez znaczenia jest natomiast, czy powyższa norma o charakterze generalnym i abstrakcyjnym będzie miała szersze oddziaływanie w czasie, czy też będzie miała zastosowanie tylko w jednej sytuacji. Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy. Określono w niej bowiem zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Zasakarżona uchwała zawiera wskazanie w § 1 ust. 1, że jest ona skierowana do mieszkańców, czyli do szerokiego kręgu adresatów. Uchwała kształtuje zatem uprawnienia generalnie i abstrakcyjnie określonego kręgu podmiotów – mieszkańców gminy. Jest zatem w ocenie Sądu aktem prawa miejscowego. Powyższe ustalenie prowadzi do wniosku, że warunkiem wejścia w życie przedmiotowej uchwały jest jej ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 88 ust. 1-2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461). Brak publikacji powyższego aktu we właściwym trybie stanowi bowiem istotne naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały (wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Ta ostatnia sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego. Z powodu nieogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona bowiem wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23 października 2008 r., I OSK 701/08; z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie. Wynika to wprost wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepis ten stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Z kolei na podstawie § 10 zaskarżonej uchwały, wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega podaniu do publicznej wiadomości na terenie Gminy Krynicy -Zdroju w formie obwieszczenia oraz na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w Krynicy - Zdroju oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Krynicy- Zdroju. Takie uregulowanie zawarte w zaskarżonej uchwale niewątpliwie narusza ww. art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.