II GSK 1493/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło- Chlabicz Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz Protokolant: asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 112/20 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 12 listopada 2019 r. nr DZC.WAP.5131.3.2016.301 DZC.WAP.5176.2.2015 w przedmiocie unieważnienia aukcji rezerwacji częstotliwości 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. I. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 12 listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy unieważnienia aukcji rezerwacji częstotliwości. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 10 października 2014 r. Prezes UKE ogłosił aukcję na 19 rezerwacji częstotliwości z zakresów częstotliwości wymienionych w ogłoszeniu na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie radiokomunikacyjnej ruchomej lub stałej (dalej: aukcja). Ogłoszenie o aukcji opublikowane zostało w Biuletynie Informacji Publicznej UKE wraz z określeniem przedmiotu i zakresu aukcji oraz warunków uczestnictwa. Wskazano w nim również, że przydział abstrakcyjnych bloków częstotliwości do konkretnych rezerwacji częstotliwości zostanie dokonany przez właściwy organ w postępowaniach rezerwacyjnych prowadzonych po zakończeniu aukcji z uwzględnieniem: wyników aukcji, zasady efektywności wykorzystywania częstotliwości i optymalizacji zarządzania widmem, oraz stanowisk podmiotów wyłonionych, w szczególności dotyczących dokonania przydziału konkretnych zakresów częstotliwości w sposób zapewniający przyległość zakresów częstotliwości tego podmiotu wyłonionego. W odpowiedzi na ogłoszenie o aukcji oferty wstępne złożyły: 1) O. P. S.A., 2) P. Sp. z o.o., 3) H. I. Sp. z o.o., 4) T-M. P. S.A., 5) P. Sp. z o.o., 6) N. Sp. z o.o. Wszystkie te podmioty zostały zakwalifikowane do II etapu aukcji. W dniu 19 października 2015 r., organ ogłosił wyniki aukcji wskazując, że w wyniku dokonanej przez Komisję oceny ofert, ustalono dziewiętnaście odrębnych list podmiotów wyłonionych, dla bloków od A1 do A5, obejmujących łącznie po 10 MHz widma każdy, z abstrakcyjnego zakresu częstotliwości z pasma 800 MHz oraz dla bloków od B1 do B14, obejmujących łącznie po 10 MHz widma każdy, z abstrakcyjnego zakresu częstotliwości z pasma 2,6 GHz. Wnioskami z dnia 9 listopada 2015 r. spółki P. Sp. z o.o. w W., N. Sp. z o.o. i T-M. S.A. wniosły o unieważnienie aukcji. Decyzją z dnia 15 czerwca 2018 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej odmówił unieważnienia aukcji. Po rozpoznaniu wniosków T- M. P. S.A. w W., N. Sp. z o.o. w likwidacji w R. oraz P. Sp. z o.o. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UKE zaskarżoną decyzją z dnia 12 listopada 2019 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z 15 czerwca 2018 r. Odnosząc się do podniesionych w tej sprawie zarzutów dotyczących zgodności z prawem przeprowadzonej aukcji organ wyjaśnił, że istotne warunki aukcji i zasady jej przeprowadzenia oraz kwalifikacja podmiotu wyłonionego, pozostały niezmienne dla podmiotów, które w niej uczestniczyły, pomimo wejścia w życie przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 23 września 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz. U. z 2015 r., por. 1772; dalej: Rozporządzenie Zmieniające). Zgodnie z zapisem Dokumentacji aukcyjnej II etap aukcji został przeprowadzony w formie licytacji równoczesnej, rosnącej i wielorundowej. Przez cały czas trwania aukcji obowiązywały te same istotne warunki jej przeprowadzenia, takie jak przedmiot aukcji - 19 bloków częstotliwości z pasm 800 MHz oraz 2600 MHz, spectrum caps - ilość widma, o którą może ubiegać się uczestnik aukcji oraz kryterium wyboru podmiotu wyłonionego - wysokość zadeklarowanej kwoty. Rozporządzenie Zmieniające wprowadziło jedynie rozwiązanie służące skróceniu przedłużającej się licytacji, polegające na tym, że w razie braku zakończenia licytacji w 115 dniu aukcyjnym uczestnicy aktywnie licytujący mogli złożyć swoje ostateczne oferty w ostatniej rundzie, kończącej definitywnie aukcję. Pozostałe zmiany wprowadzone Rozporządzeniem Zmieniającym miały charakter techniczny, dotyczyły organizacji procesu składania ofert w finalnej rundzie aukcji. Odnosząc się do zarzutu, że spółki P., że inaczej sformułowałaby strategię licytacyjną gdyby wiedziała o zakończeniu aukcji maksymalnie w 116 dniu, organ wskazał, że skoro P. w wyniku racjonalnej decyzji zaprzestał na wczesnym etapie aktywnej licytacji na pasmo 800 MHz przy określonym, niskim poziomie ofert, godząc się już wtedy na rezygnację z tych bloków, to stosując to samo założenie racjonalności nie sposób było uznać, że znając maksymalną liczbę dni aukcyjnych (116) kontynuowałaby licytację, przy wielokrotnie wyższych cenach. Zdaniem organu nie doszło też do zarzucanego naruszenia zasady trwałości (niezmienności) Dokumentacji Aukcyjnej, gdyż Dokumentacja nie mogła i nie została zmieniona w drodze Rozporządzenia Zmieniającego. Rozporządzenie uregulowało wprost przebieg aukcji w 115 oraz 116 dniu aukcyjnym, z zachowaniem wszystkich warunków przebiegu aukcji oraz kryteriów oceny ofert, co było prawnie dopuszczalne i nie naruszało art. 116 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1954 ze zm., dalej: u.P.T.) i art. 7 Konstytucji RP. Organ wskazał następnie, że zgodnie z brzmieniem ogłoszenia o aukcji oraz Dokumentacji Aukcyjnej, przedmiotem aukcji było 19 odrębnych rezerwacji częstotliwości, przy czym każda z rezerwacji dotyczyła odrębnego zakresu częstotliwości (częstotliwości graniczne górne i dolne). Rezerwacje te zostały oznaczone odpowiednio literami A - E (dla pasma 800 MHz) oraz literami F - T (dla pasma 2600 MHz). W ten sposób wypełnione zostały obowiązki z art. 118 ust. 2 u.P.T. oraz 5 § ust. 1 pkt a) Rozporządzenia. Przedmiotem aukcji od początku do końca były zatem rezerwacje częstotliwości rozumiane tak, jak to wynika z art. 114 ust. 1 u.P.T. oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 u.P.T. - jako zasoby częstotliwości o oznaczonych częstotliwościach granicznych. Wobec zatem tego, że przedmiotem aukcji było 19 rezerwacji częstotliwości (pięć rezerwacji częstotliwości w paśmie 800 MHz oraz 14 w paśmie 2,6 GHz), to w świetle art. 118c ust. 2 i 3 u.P.T. organ zobowiązany był do przeprowadzenia dziewiętnastu odrębnych postępowań administracyjnych, dla każdej z dziewiętnastu rezerwacji. Podsumowując organ uznał, że przeanalizował wyczerpująco wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji w sprawie odmowy unieważnienia aukcji i nie znalazł podstaw do zmiany decyzji II. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. Sp. z o.o. w W. (dalej: P., skarżąca, spółka). Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę spółki na tę decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że brak było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów prawa bądź rażącego naruszenia interesów jej uczestnika, co w świetle art. 118d ust. 1 u.P.T. uzasadniałoby unieważnienie procedury selekcyjnej w postaci przeprowadzonej aukcji podstawę unieważnienia aukcji, której przebieg oraz wynik został zakwestionowany przez skarżącą, stanowiło tylko rażące naruszenie przez organ przepisów prawa lub interesu uczestnika postępowania aukcyjnego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego rezerwacji tzw. "abstrakcyjnych bloków częstotliwości" Sąd wskazał, że przepisy prawa telekomunikacyjnego zakreślają jedynie ogólne ramy prowadzenia aukcji, zaś konkretne warunki jej prowadzenia, w tym tryb i wynikający z niego sposób kształtowania listy wyników, poprzedzający wydanie decyzji rezerwacyjnej, wynikać powinien z dokumentacji aukcyjnej. Stwierdził, że podmioty wyłonione w aukcji uzyskały prawo do uzyskania rezerwacji jednego lub kilku zakresów (w ramach przedziałów od A do E i/lub od F do T) w ramach danego pasma. Zgodnie z treścią ogłoszenia o aukcji oraz Dokumentacji Aukcyjnej, przedmiotem aukcji było 19 odrębnych rezerwacji częstotliwości, przy czym każda z rezerwacji dotyczyła odrębnego zakresu częstotliwości (częstotliwości graniczne górne i dolne). Rezerwacje te zostały oznaczone odpowiednio literami A - E (dla pasma 800 MHz) oraz literami F - T (dla pasma 2600 MHz). W ten sposób, zdaniem Sądu I instancji, wypełnione zostały obowiązki płynące z art. 118 ust. 2 u.P.t. oraz § 5 ust. 1 pkt a) Rozporządzenia. Przedmiotem aukcji od początku do końca były rezerwacje częstotliwości rozumiane tak, jak to wynika z brzmienia art. 114 ust. 1 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 u.P.t., tj. zasoby częstotliwości o oznaczonych częstotliwościach granicznych. Sąd wskazał, że chociaż przedmiotem aukcji były konkretne rezerwacje częstotliwości, to określenie zasad jej przeprowadzania pozostawało w gestii Prezesa UKE (art. 116 ust. 6 u.P.t.). Organ bazując na abstrakcyjnych blokach częstotliwości o zastosowanym podejściu powiadomił uczestników aukcji, w związku z czym uczestnicy wcześniej wiedzieli na jakich zasadach odbędzie się licytacja, a skarżąca nie zgłaszała w tym zakresie wcześniej uwag i wątpliwości. Odnosząc się do zarzutu dokonania zmiany Rozporządzenia wykonawczego w trakcie przeprowadzania aukcji Sąd stwierdził, że wprowadzone nim zmiany nie pogarszały i nie różnicowały sytuacji prawnej podmiotów uczestniczących w aukcji - dotyczyły w takim samym zakresie wszystkich uczestników postępowania, a zmiana rozporządzenia miała na celu realizację zadań wynikających z art. 189 ust 2 pkt d), art. 1 ust. 2 pkt 3), art. 114 ust. 3 pkt 5) u.P.t., tak aby zapewnić wykorzystanie i zarządzanie częstotliwościami w sposób jak najbardziej efektywny. Wejście w życie w Rozporządzenia Zmieniającego nie miało zatem wpływu na utratę przez skarżącą możliwości ubiegania się o częstotliwości będące przedmiotem aukcji. Oceniając zarzut dotyczącego wadliwości zakończenia aukcji i ogłoszenia jej wyników Sąd wskazał, że dotyczyła ona pięciu zakresów częstotliwości z pasma 800 MHz, z których każdy jednocześnie stanowił "podzakres" zakresu 791-816 MHz oraz 832-857 MHz, a także 14 zakresów częstotliwości stanowiących podzakresy zakresu 2600 MHz. W konsekwencji Prezes UKE nie dopuścił się naruszenia ogłoszenia o wynikach aukcji, ogłaszając jako oferty wyłonione pięć najwyższych ofert złożonych wobec częstotliwości 800 MHz oraz 14 najwyższych ofert złożonych wobec częstotliwości 2600 MHz. Sąd zauważył w tym zakresie, że Dokumentacja Aukcyjna przewidywała odrębne licytowanie 5 abstrakcyjnych bloków, które następnie miały zostać przyporządkowane do 5 rezerwacji częstotliwości, w związku z czym w II etapie aukcji prawidłowo prowadzone były osobne listy wyników dla poszczególnych bloków częstotliwości. W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia ofert złożonych przez stronę w 116 dniu aukcyjnym, dotyczących częstotliwości 800 MHz, Sąd stwierdził, że wobec zaprzestania przez skarżącą z dniem 10 marca 2015 r. licytacji bloków częstotliwości z pasma 800 MHz i kontynuowaniu licytacji tylko w części dotyczącej zakresów częstotliwości z pasm 2600 MHz, brak było podstaw do uznania przez organ, że skarżąca dokonała przerzucenia punktów licytacyjnych na oferty dotyczące pasma na 800 MHz. Uzasadnione jest zatem rozstrzygnięcie organu, iż skarżąca nie była uprawniona do złożenia przedmiotowych ofert w ostatnim dniu licytacji. Za niezasadny Sąd uznał zarzut wyznaczenia przez organ zbyt krótkiego terminu składania ofert wstępnych. Wyznaczenie przez organ terminu na składanie ofert wstępnych, który upływał 24 listopada 2014 r. o godz. 15.00, a nie z końcem dnia, w ocenie Sądu nie pociągnęło za sobą skutków nieakceptowalnych z punktu widzenia interesu skarżącej czy zasad praworządności. Sąd zauważył, że w przeprowadzonym postępowaniu brak było informacji o podmiotach, którym mogło zabraknąć czasu na złożenie oferty wstępnej, a ponadto nie doszło do skrócenia terminu podczas jego biegu, ale termin na złożenie ofert był znany uczestnikom aukcji już od momentu jej ogłoszenia. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że do tych postępowań nie mają zastosowania przepisy k.p.a., co wynika z art. 116 ust. 7 u.P.t. Sąd nie podzielił również zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez umiejscowienie infrastruktury, jaką stanowi Elektroniczny System Aukcyjny (ESA), poza granicami Polski i możliwej utraty przez organ efektywnego nadzoru nad wykonywaniem przez ten system założonych zadań w toku aukcji. W ocenie Sądu wskazywana przez stronę możliwość zaistnienia zdarzeń pozbawiających organ nadzoru nad przebiegiem aukcji nie odnosiła się do przebiegu rzeczywistych zdarzeń zaistniałych podczas tejże aukcji. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że wydając skarżone rozstrzygnięcie Prezes UKE w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosował właściwe normy prawa materialnego. Organ nie naruszył także przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. III. P. Sp. z o.o. w W. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie: 1) art. 10 p.p.s.a., art. 90 § 1 p.p.s.a., art. 32 p.p.s.a., art. 113 § 1 p.p.s.a., art. 15zzs4 ust. 2-3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 z późn. zm; dalej u.COVID) polegające na naruszeniu zasady jawności postępowania sądowego, naruszeniu obowiązku rozpoznania sprawy na rozprawie, naruszeniu prawa Skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu sądowym - do możliwości wypowiedzenia się, co oznacza łącznie naruszenie prawa Skarżącej do rzetelnego procesu sądowego, w sytuacji, gdy: a) Sąd w dniu 18 sierpnia 2020 r. otworzył rozprawę i nie zamknął jej przed wydaniem wyroku, a pomimo tego wydał Wyrok na posiedzeniu niejawnym; b) Sąd odroczył w dniu 18 sierpnia 2020 r. rozprawę - bezpośrednio po jej otwarciu - ze względu na niedoręczenie Skarżącej niektórych stanowisk pozostałych uczestników postępowania, zaś poprzez skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne - pomimo niezamknięcia rozprawy - i poinformowanie o tym Skarżącej łącznie z doręczeniem sentencji wyroku Skarżącej odebrana została możliwość wypowiedzenia się; c) Sąd nie zweryfikował możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie skargi P. i przeprowadzenie kontroli decyzji w sposób powierzchowny, niespełniający standardów rzetelnego postępowania sądowego, co przejawia się w: a) przeniesieniu do uzasadnienia Wyroku i uznaniu za własne stanowisk, które zostały wyrażone w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych dotyczących odrębnych spraw, tj. spraw dotyczących decyzji administracyjnych Prezesa UKE dokonujących rezerwacji częstotliwości radiowych po Aukcji, co nastąpiło bez weryfikacji przez Sąd adekwatności tych stanowisk wobec skargi na decyzję o odmowie unieważnienia Aukcji oraz w sytuacji, gdy w uzasadnieniach tych wyroków wyraźnie wskazywano, że ocena zgodności z prawem Aukcji powinna być przedmiotem niniejszej sprawy (na decyzję o odmowie unieważnienia Aukcji); b) nieskomentowaniu przez Sąd zasadniczych części uzasadnienia zarzutów, co sprawia, że uzasadnienie Wyroku tylko częściowo koresponduje z treścią skargi, zaś w przypadku zarzutów, wobec których Sąd powołał się na wyroki wskazane w lit. a) powyżej - poprzestanie na tezach zaczerpniętych z uzasadnień tych wyroków i zaniechanie pogłębionej analizy skargi i decyzji, pomimo odrębności Aukcji i postępowań w sprawie rezerwacji częstotliwości; c) sformułowaniu przez Sąd rozstrzygnięć dotyczących zarzutów zawartych w skardze bez wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd. - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie: 3) art. 114 ust. 1, art. 115 ust. 1 pkt 2, art. 118a ust. 2a, art. 118 ust. 4, art. 118b ust. 1 pkt 3 oraz art. 118c ust. 1 u.P.T. oraz § 9 pkt 6 lit. t), § 31 ust. 1b pkt 1, § 32 ust. 3 pkt 6, § 31 ust. 1g, § 32 ust. 4, § 33 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 19 lipca 2013 r. w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 917; dalej: Rozporządzenie), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że wskazane przepisy u.P.T. i Rozporządzenia nie definiują pojęcia "rezerwacja częstotliwości i "zakres częstotliwości" oraz nie wymagają, aby organ prowadził licytację w Aukcji oraz ogłosił wyniki Aukcji w odniesieniu do "rezerwacji częstotliwości", a także na bezpodstawnym zaakceptowaniu, że Organ może prowadzić Aukcję i ogłosić jej wyniki w odniesieniu do "abstrakcyjnych bloków częstotliwości", co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego zastosowania art. 118d ust. 1 u.P.t., polegającego na chybionym uznaniu, że Organ nie naruszył rażąco powyższych wskazanych powyżej przepisów Ustawy i Rozporządzenia, w szczególności poprzez: a) pominięcie przez Sąd, iż Prezes UKE stworzył Dokumentację Aukcyjną (zasady przeprowadzenia Aukcji - dokumentację aukcyjną ogłoszoną przez Prezesa UKE w dniu 10 października 2014 r., dalej jako "Dokumentacja Aukcyjna") w oparciu błędną wykładnię pojęcia "zakres częstotliwości" oraz "rezerwacja częstotliwości", polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że pojęcia te mogą rzekomo oznaczać lub obejmować "bloki częstotliwości których częstotliwości graniczne nie zostały zdefiniowane" (tzw. "abstrakcyjne" bloki częstotliwości], choć z przepisów Ustawy wynika, że oba pojęcia odnoszą się w obowiązującym prawie w każdym przypadku do zindywidualizowanych częstotliwości radiowych zdefiniowanych granicznie; b) błędne zaakceptowanie przez Sąd, że uczestnicy Aukcji składali oferty na abstrakcyjne bloki częstotliwości o nieoznaczonych zakresach (bloki częstotliwości których częstotliwości graniczne nie są zdefiniowane - s. 10 Dokumentacji Aukcyjnej), podczas gdy przepisy u.P.T. (np. art. 118c ust. 1 zdanie drugie) dopuszczają prowadzenie Aukcji, w tym prowadzenie licytacji, wyłącznie w odniesieniu do "rezerwacji częstotliwości", czyli indywidualnie oznaczonych zasobów pasma radiowego, zdefiniowanych poprzez wskazanie ich zakresów (granic); c) błędne zaakceptowanie przez Sąd, że Prezes UKE mógł przyjąć od Komisji Aukcyjnej Protokół z przebiegu Aukcji, pomimo że protokół ten nie zawierał list wyników przyporządkowanych do "rezerwacji częstotliwości" oraz zaakceptowaniu, że ogłoszenie wyników Aukcji w dniu 19 października 2015 r. nastąpiło w odniesieniu do "abstrakcyjnych bloków częstotliwości", w ramach "dziewiętnastu odrębnych list podmiotów wyłonionych" (s. 2 ogłoszenia o wynikach Aukcji), podczas gdy w związku z treścią Protokołu z przebiegu Aukcji, Aukcja mogła być co najwyżej zakończona ogłoszeniem wyników w ramach dwóch list podmiotów wyłonionych, dotyczących odrębnie częstotliwości 800 MHz oraz 2600 MHz (jako że Aukcja wbrew ogłoszeniu nie była prowadzona dla 19 odrębnych zakresów częstotliwości, ale dla 2 "zakresów" częstotliwości, w ramach których oferty mogły być składane na ich abstrakcyjne, niezdefiniowane części, zwane w Dokumentacji Aukcyjnej "blokami"); d) błędne zaakceptowanie przez Sąd, że Prezes UKE nie uwzględnił jako podmiotów wyłonionych tych uczestników Aukcji, których oferty złożone na częstotliwości 800 MHz i 2600 MHz w 116 dniu aukcyjnym były wyższe niż oferty niektórych podmiotów wyłonionych (wskazanych jako podmioty wyłonione w ogłoszeniu o wynikach Aukcji z dnia 19 października 2015 r.); e) błędne zaakceptowanie przez Sąd, że Prezes UKE naruszył wymóg wyłonienia zwycięzców Aukcji wyłącznie w odniesieniu do kryterium najwyższych zadeklarowanych w Aukcji kwot (art. 118a ust 2a u.P.T.) na "rezerwacje częstotliwości" (zakresy częstotliwości) w rozumieniu art. 114 ust. 1 i art. 115 ust. 1 pkt 2 u.P.T.; 4) art. 114 ust. 1, art. 115 ust. 1 pkt 2, art. 118a ust. 2a, art. 118 ust. 4, art. 118b ust. 1 pkt 3 oraz art. 118c ust. 1 u.P.T. oraz § 9 pkt 6 lit. t), § 31 ust. 1f-2, § 32 ust. 3 pkt 6-7, § 33 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 Rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, że Prezes UKE mógł posługiwać się w Aukcji Protokołem końcowym z przebiegu Aukcji oraz ogłosić wyniki Aukcji w odniesieniu do "abstrakcyjnych bloków częstotliwości", pomimo że powyższe przepisy prawa, opisujące organizację aukcji, posługują się zdefiniowanymi w przepisach prawa pojęciami "rezerwacji częstotliwości" oraz "zakresów częstotliwości", co doprowadziło do: - naruszenia wymogu, że kryterium oceny ofert w ramach aukcji jest wysokość kwoty zadeklarowanej przez uczestnika aukcji; - pominięcia, że organ po przeprowadzeniu Aukcji w odniesieniu do abstrakcyjnych bloków częstotliwości mógł co najwyżej ogłosić listy zwycięskich ofert odrębnie dla pasma 800 MHz i pasma 2600 MHz (dwie listy podmiotów wyłonionych), - a w konsekwencji powyższych naruszeń naruszenie przez Sąd art. 118d ust. 1 u.P.T. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że powyższa błędna wykładnia przepisów Ustawy i Rozporządzenia nie stanowi rażącego naruszenia prawa; 5) art. 118a ust. 2a oraz art. 118b ust. 1 pkt 3 i art. 118c ust. 1 u.P.T., § 31 ust. 1b i 1c Rozporządzenia, a w konsekwencji naruszenie przez Sąd art. 118d ust. 1 u.P.t., poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na: a) nieuwzględnieniu w ramach licytacji, a także w wynikach rundy przeprowadzonej w 116 dniu aukcyjnym oraz w wynikach Aukcji dwóch ofert P. złożonych przez Spółkę w zamkniętych kopertach w 116 dniu aukcyjnym na rezerwacje częstotliwości z pasma 800 MHz, pomimo że wskazane przepisy prawa wymagają wskazania jako wyłonionych w aukcji tych ofert aukcyjnych, które opiewają na najwyższe kwoty; b) nieuwzględnienie oferty P. złożonej w 116 dniu aukcyjnym na kwotę 2.111.000.000 zł, natomiast uznanie za podmiot wyłoniony O. P. S.A. na podstawie oferty złożonej w 115 dniu aukcyjnym na rażąco niższą kwotę 1.483.265.000 zł, podczas gdy przedmiot obu ofert był identyczny (tj. jeden z abstrakcyjnych bloków częstotliwości z zakresu 800 MHz), w sytuacji, gdy § 31 ust. 1c Rozporządzenia, wskazany przez Organ jako podstawa odmowy uwzględnienia oferty P., może być zastosowany tylko do takiej aukcji częstotliwości, w której licytacja odbywała się w odniesieniu do rezerwacji częstotliwości, podczas gdy Aukcja odbyła się zaś poprzez licytację "abstrakcyjnych bloków częstotliwości"; c) błędne uznanie przez Sąd, że okoliczności opisane w lit. a) i b) powyżej nie stanowią rażącego naruszenia interesu P. jako uczestnika Aukcji oraz rażącego naruszenia przepisów prawa; 6) art. 118 ust. 3-4, art. 116 ust. 6 u.P.T., § 2 ust. 1 Rozporządzenia Zmieniającego w zw. z art. 2, 7 i 8 Konstytucji RP, § 12 ust. 1 oraz 4 Rozporządzenia oraz art. 120 u.P.T. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, że wynika z nich obowiązek zakończenia Aukcji w oparciu o przepisy Rozporządzenia Zmieniającego, podczas gdy Sąd powinien uznać, że zakończenie Aukcji na podstawie Rozporządzenia Zmieniającego stanowi rażące naruszenie prawa oraz interesów P., co oznacza, że Sąd błędnie zastosował art. 118d ust. 1 u.P.T., nie uwzględniając w szczególności: a) rażącego naruszenia podczas Aukcji art. 2,7 i 8 Konstytucji RP polegającego na naruszeniu w Aukcji wynikających z Konstytucji RP: zasady bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa (poszanowania przez prawodawcę istniejących stosunków prawnych); zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa; zasady ochrony praw nabytych; zasady ochrony interesów w toku; b) rażącego naruszenia zasady trwałości (niezmienności) Dokumentacji Aukcyjnej, wynikającej z art. 118 ust. 3 u.P.T. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, a przez to rażącego naruszenia interesów Uczestnika Aukcji poprzez zmianę po 115 dniu aukcyjnym warunków prowadzenia Aukcji, wynikających z Dokumentacji Aukcyjnej ogłoszonej przez Organ w dniu 10 października 2014 r.; c) rażącego naruszenia interesów uczestnika Aukcji poprzez błędne uznanie, że Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej: "Minister"), może zaingerować poprzez zmianę Rozporządzenia w przebieg oznaczonej aukcji (Aukcji na 19 rezerwacji częstotliwości z zakresu 800 MHz i 2600 MHz ogłoszonej przez Prezesa UKE w dniu 10 października 2014 r.); d) rażącego naruszenia interesów uczestników Aukcji oraz rażącego naruszenia art. 116 ust. 6 oraz 118 ust. 4 u.P.T., poprzez zakończenie będącej w toku, konkretnej i zindywidualizowanej Aukcji przez Prezesa UKE, na warunkach określonych przez w Rozporządzeniu Zmieniającym, tj. poprzez błędne uznanie, że Rozporządzenie Zmieniające mogło wpłynąć na przebieg Aukcji, której warunki rozpoczęcia, przebiegu i zakończenia zostały uprzednio odmiennie określone w Dokumentacji Aukcyjnej; e) rażącego naruszenia interesów uczestników Aukcji poprzez przekształcenie Aukcji w 116 dniu aukcyjnym w "przetarg", o którym mowa w art. 116 ust 1 pkt 2 u.P.T. i zakończenie Aukcji na zasadach "przetargu", pomimo ogłoszenia w dniu 10 października 2014 r., że rozdysponowanie rezerwacji częstotliwości nastąpi w ramach aukcji, co narusza także w sposób rażący zasadę odrębności aukcji i przetargu, wynikającą z art. 116 ust. 1 pkt 2 u.P.T.; f) rażącego naruszenia interesów Uczestnika Aukcji poprzez niedostateczne poinformowanie Uczestnika Aukcji przez Organ o warunkach prowadzenia Aukcji w 115 i kolejnych dniach aukcyjnych, co stanowi rażące naruszenie prawa Uczestnika Aukcji do bycia odpowiednio poinformowanym, o którym mowa w art. 120 u.P.T., w tym rażącego naruszenia §12 ust. 1 oraz 4 Rozporządzenia oraz art. 120 u.P.T. w zw. z art 2 Konstytucji RP, poprzez niewyjaśnienie Uczestnikowi Aukcji treści warunków prowadzenia Aukcji w 115 i kolejnych dniach aukcyjnych, pomimo złożenia przez P. odpowiedniego wniosku, o którym mowa w §12 ust. 1 Rozporządzenia; g) rażącego naruszenia przepisu prawa - § 2 ust. 1 Rozporządzenia Zmieniającego w zw. z art. 7 i 8 Konstytucji RP, poprzez błędne uznanie, że w przypadku niezakończenia Aukcji zgodnie z Dokumentacją Aukcyjną do końca 115 dnia aukcyjnego, należy zastosować wobec Aukcji Rozporządzenie, w brzmieniu wynikającym z Rozporządzenia Zmieniającego; 7) § 5 pkt 2 lit. c) Rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie, tj. uznanie, że organ prawidłowo wyznaczył termin do składnia ofert wstępnych w Aukcji, pomimo że wyznaczony przez organ termin był krótszy niż 45 dni od dnia opublikowania ogłoszenia o Aukcji, a w konsekwencji naruszenie art. 118d ust. 1 u.P.t. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że organ nie naruszył rażąco §5 pkt 2 lit c) Rozporządzenia; 8) art. 116 ust. 6 w zw. z art. 189 ust. 2 pkt 1) lit. d) u.P.T. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że faktyczne powierzenie przez Prezesa UKE podmiotowi prywatnemu, mającemu swoją siedzibę poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej, działań wchodzących w zakres przeprowadzenia Aukcji (a więc stanowiących zadanie ustawowo przekazane do wyłącznej kompetencji Prezesa UKE) nie oznacza scedowania na ten podmiot wyłączonych kompetencji organu, a w konsekwencji naruszenie art 118d ust. 1 u.P.T. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że organ nie naruszył rażąco powyższych przepisów prawa materialnego, w sytuacji, gdy organ; a) pozbawił się możliwości bezpośredniego i bieżącego nadzoru nad infrastrukturą Elektronicznego Systemu Aukcyjnego (dalej: "ESA"), służącego do przeprowadzenia Aukcji (w tym serwerów systemu, stanowiących jego kluczowe elementy infrastrukturalne), a zwłaszcza pozbawił się możności weryfikacji, czy w trakcie Aukcji wykluczony był dostęp do ESA osób nieuprawnionych do tego - ze względu na brak fizycznego władztwa organu nad tą infrastrukturą; b) faktycznie uzależnił wykonanie przez Prezesa UKE ustawowego zadania, o którym mowa w art. 116 ust. 6 u.P.T., od realizacji zobowiązań umownych przez wykonawcę ESA; c) doprowadził do niemożności bezpośredniego ustalenia - na podstawie informacji własnych organu - rzeczywistego przebiegu II etapu Aukcji, w tym czynności podejmowanych przez uczestników Aukcji oraz treści składanych przez nich oświadczeń, jako że Prezes UKE nie prowadził wiarygodnego rejestru zdarzeń zachodzących w ESA, lecz bazował w tym zakresie wyłącznie na oświadczeniach zagranicznego przedsiębiorcy, będącego w posiadaniu serwerów ESA, gromadzących i przetwarzających każdą informację istotną dla przebiegu i rozstrzygnięcia Aukcji. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżąca podtrzymała także złożony w skardze wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE o następującej treści: "Czy art. 3. ust. 1-3a w zw. z motywem 11 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej oraz w zw. z art. 5 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady UE2002/20/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej, należy rozumieć w ten sposób, że sprzeciwiają się one wydaniu przez Ministra Administracji i Cyfryzacji (tj. podmiot inny niż krajowy organ regulacyjny oraz podmiot inny niż organ odwoławczy w rozumieniu art. 4 dyrektywy ramowej), rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie przetargu, aukcji oraz konkursu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych, którego konsekwencją było zmiana zasad przebiegu i zakończenia będącej w toku aukcji częstotliwości radiowych, prowadzonej przez krajowy organ regulacyjny w oparciu o stworzoną przez ten organ dokumentację aukcyjną?". IV. O. P. S.A. w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, wskazując w uzasadnieniu argumenty uzasadniające to stanowisko. W odniesieniu do sformułowanego w skardze wniosku o skierowanie pytania do TSUE wskazała na brak podstaw do skierowania takiego pytania. P. sp. z o.o. w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, wskazując w uzasadnieniu argumenty uzasadniające to stanowisko. Organ w piśmie procesowym z 13 stycznia 2025 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie kosztów według norm przepisanych oraz o oddalenie wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jednak nieważności postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przewiduje, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracja taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, na co zasadnie wskazała skarżąca kasacyjnie w zarzucie sformułowanym w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, opisując przebieg postępowania sądowego w tej sprawie i wskazując na naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu poprzez pozbawienie jej możliwości wypowiedzenia się z powodu naruszenia art. 10 p.p.s.a., art. 90 § 1 p.p.s.a., art. 32 p.p.s.a., art. 113 § 1 p.p.s.a., art. 15zzs4 ust. 2-3 u.COVID. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z akt niniejszej sprawy wynika, że w dniu 18 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie otworzył rozprawę, a następnie - bezpośrednio po jej otwarciu - odroczył ją ze względu na niedoręczenie skarżącej stanowisk pozostałych uczestników postępowania (M., O. P., P.). Następnie w dniu 25 września 2020 r. wydane zostało zarządzenie o wyznaczeniu kolejnego terminu rozprawy (k. 259 akt sądowych). Termin ten nie został jednak wyznaczony. W dniu 12 listopada 2020 r. wydane zostało natomiast zarządzenie o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne (k. 260 akt sądowych), w którym powołując się na art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID, wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 1 grudnia 2020 r. oraz skład orzekający w sprawie i wskazano, by odpis tego zarządzenia doręczyć stronom lub ich pełnomocnikom wraz z doręczeniem odpisu orzeczenia wydanego w niniejszej sprawie. O wydaniu tego zarządzenia strony nie zostały zawiadomione przed terminem posiedzenia niejawnego, na którym zapadł wyrok. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne skarżąca dowiedziała się dopiero po wydaniu wyroku, z przesłanej przez Sąd korespondencji, w której oprócz wyroku Sąd doręczył także zarządzenie o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Zasadnie zatem zarzuciła skarżąca kasacyjnie, że w tej sprawie Sąd nie zamknął rozprawy przed wydaniem wyroku, lecz wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym, o czym uprzednio nie zawiadomił stron, co pozbawiło je możliwości wypowiedzenia się. W okolicznościach, które miały miejsce w tej sprawie, wobec odroczenia rozprawy w celu zapoznania się z argumentacją pozostałych stron zawartą w pismach, skarżąca miała prawo oczekiwać wyznaczenia kolejnej rozprawy, na której mogłaby przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Z powodu niepoinformowania skarżącej o posiedzeniu niejawnym, na którym rozpatrywana była przez Sąd ta sprawa i na którym wydany został wyrok – skarżąca została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się, a więc prawa do rzetelnego procesu sądowego, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza pozbawienie jej możności obrony jej praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a więc jest przesłanką nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID bez uprzedniego powiadomienia strony o tym posiedzeniu należy ocenić jako postępowanie sądowe pozbawiające stronę przez Sąd możności obrony jej praw (por. m.in. wyroki NSA: z 28 czerwca 2022r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 1 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 531/21; z 1 października 2024 r., sygn. akt II GSK 1881/21; z 28 października 2024, sygn. akt I OSK 1219/21 – te i następne orzeczenia publikowane na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2022r., sygn. akt I OSK 1142/21; z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21). Podkreślenia zaś wymaga, że w rozpoznawanej sprawie Sąd w ogóle strony nie powiadomił. Rozpoznawanie spraw na rozprawie jest zasadą postępowania sądowoadministracyjnego (art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.). Rozprawa jest zasadniczą fazą postępowania sądowoadministracyjnego, podczas której strony zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Na rozprawie strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków (art. 106 § 1 p.p.s.a.). Przywołane przepisy stanowią realizację przewidzianej w art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP zasady jawności postępowania sądowego. Prawo do sądu rozumiane formalnie oznacza gwarancję prawidłowego postępowania sądowego, tj. postępowania zapewniającego stronie dochodzenie ochrony jej praw, niezależnie od tego czy ostatecznie wydane zostanie przez sąd rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne dla strony. Strona powinna mieć zatem możliwość przedstawienia swoich racji przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, a swoje stanowisko może prezentować m.in. bezpośrednio przed sądem na rozprawie (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4134/21). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu nie tylko na podstawie art. 45 ust. 2 Konstytucji, ale również ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem jednym z elementów prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) jest prawo do jawnego postępowania sądowego, to należy uznać, że prawo to może być ograniczone na ogólnych warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a zatem ze względu na m.in. zdrowie publiczne (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1802/21). W przypadkach określonych w przepisach szczególnych rozstrzygnięcie sprawy na posiedzeniu niejawnym a nie na rozprawie, nie stanowi zatem naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony. Art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID stanowi taki właśnie przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. (por. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, ONSAiWSA 2021/3/35). NSA nie kwestionuje zatem samej możliwości skierowania sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID stanowi wyjątek od ogólnej zasady jawności posiedzeń sądowych (art. 90 § 1 p.p.s.a.), dlatego musi odbywać się w warunkach zapewniających stronie gwarancje prawa do sądu, w tym przede wszystkim możność obrony swoich praw. Odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno bowiem następować z zachowaniem wymogu rzetelnego procesu sądowego. Za najważniejsze dla zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego należy uznać zagwarantowanie prawa do obrony (por. m.in. wyrok NSA z 2 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3462/21). Użyty przez ustawodawcę w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zwrot "jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw" ma otwarty charakter. W prawie do obrony w jawnym postępowaniu sądowym mieści się przede wszystkim prawo do bycia wysłuchanym przed sądem rozstrzygającym sprawę. W dotychczasowym orzecznictwie podkreśla się, że do pozbawienia strony możności obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyrok NSA z 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1142/21). Nieważność postępowania uregulowana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi zatem wtedy, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (wyrok NSA z 9 listopada 2021 r. sygn. akt III FSK 2822/21). Spełnienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. może nastąpić także wówczas, gdy strona zostanie zawiadomiona o terminie posiedzenia, ale na skutek innych zaniechań sądu pierwszej instancji nie będzie w stanie zająć stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4864/21). W literaturze wskazuje się przy tym, że art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powinien być rozumiany jako obejmujący również te sytuacje, kiedy strona jest pozbawiona możności obrony swych praw z przyczyn leżących w samym charakterze danego unormowania procesowego, ponieważ w przeciwnym wypadku może być pozbawiona należnej jej ochrony prawnej (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2011, teza 23 komentarza do art. 183 p.p.s.a.). Przewidziane w art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.) prawo do rzetelnego procesu sądowego byłoby jedynie iluzoryczne, gdyby nie gwarantowało stronom przynajmniej prawa do przedstawienia stanowiska mającego ich zdaniem znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 15zzs4 ust. 1 i 3 u.COVID nie przewidują rozpoznania skarg kasacyjnych na posiedzeniu niejawnym z mocy ustawy (jak np. na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. po spełnieniu określonych warunków), lecz na podstawie stosownego zarządzenia. Bez doręczenia tego zarządzenia strona nie może przewidywać, że jej sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne i nie znając terminu posiedzenia zostaje pozbawiona możliwości zaprezentowania swego stanowiska przed rozpoznaniem sprawy. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, wobec związania NSA granicami skargi kasacyjnej, strona nie ma możliwości formułowania dodatkowych podstaw kasacyjnych, może jednak przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 zd. 2 p.p.s.a.). Wymóg zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wprost przewidziano w art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID, nie wskazano zaś go wyraźnie w treści art. 15zzs4 ust. 3 tej ustawy. Należy jednak uznać, że w art. 15zzs4 u.COVID zawarto kompleksową regulację dotyczącą rozpoznawania skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny w sytuacji kryzysowej, związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Te szczególne rozwiązania dotyczące rozpoznawania skarg kasacyjnych przez NSA zawarto w trzech jednostkach redakcyjnych tego samego artykułu. Podczas dekodowania norm wynikających z przepisów, reguły wykładni systemowej nakazują zaś uwzględniać ich wzajemne relacje oraz miejsce w systemie (por. m.in. wyrok NSA z 1 lutego 2022 r., II GSK 531/21). Dlatego za zasadny uznać należy pogląd, że zarządzenie, o którym mowa w art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID, podlegało doręczeniu stronom - tak jak przewidywał to art. 15zzs4 ust. 1 u.COVID - z tą tylko różnicą, że przeprowadzenie posiedzenia niejawnego na podstawie zarządzenia przewidzianego art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID nie wymaga wyrażenia przez strony zgody. Ze wskazanych powyżej powodów należy podzielić pogląd, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID, zachowuje standardy ochrony prawa strony w sytuacji, gdy strony zostały zawiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia (por. np. wyroki NSA: z 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt I FSK 203/21; z 20 lipca 2021r. sygn. akt II FSK 136/21; z 12 kwietnia 2022r., sygn. akt II OSK 1802/21; z 22 kwietnia 2022r., sygn. akt II GSK 1220/21; z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1442/21; z 29 czerwca 2023, sygn. akt II OSK 1927/22; z 1 października 2024 r., II GSK 1881/21; z 28 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1219/21). W warunkach stanu epidemii, w jakich zostało wydane w niniejszej sprawie art. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID przez Przewodniczącego Wydziału VI WSA w Warszawie zarządzenie o przeprowadzeniu posiedzenia niejawnego, prawo do obrony powinno było zostać zagwarantowane poprzez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. Ten wymóg nie został jednak spełniony. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem jednoznacznie, że wyżej wymienione zarządzenie z 12 listopada 2020r. o wyznaczeniu, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 u.COVID, terminu posiedzenia niejawnego na dzień 1 grudnia 2020 r. oraz wyznaczeniu składu orzekającego, zostało wysłane do stron i uczestników postępowania dopiero 2 grudnia 2020 r. (k. 268 i nast. akt sądowych), tj. po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie. W świetle powyższego należy stwierdzić, że zaszła nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze względu na wystąpienie przesłanki określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec przyjęcia przez NSA, że zachodziła w tej sprawie nieważność postępowania sądowego, przedwczesne jest odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony ze względu na charakter stwierdzonego naruszenia prawa.