II OSK 809/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 685/20 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 685/20 oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta P. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca spółka zaskarżyła uchwałę w części dotyczącej § 13 ust. 4 pkt 6 oraz pkt 16 ppkt 16.2 karty terenu nr 32 numer terenu A.53.P, a także § 29 ust. 3, w których wprowadzono zakaz wznoszenia stacji bazowych telefonii komórkowej niezależnie od wysokości stacji, a dodatkowo zakaz lokalizacji stacji o wysokości większej niż 20 m. Zarzucono w tym zakresie naruszenie art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2062) poprzez uniemożliwienie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie wyklucza realizacji alternatywnej inwestycji telekomunikacyjnej. Podniesiono też, że z uwagi na ochronę historycznych wartości miasta zastosowano zapis ograniczający lokalizację wysokich obiektów. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dacie podejmowania uchwały ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej nie obowiązywała. Powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd stanął na stanowisku, że w takim przypadku niespełnienie przez miejscowy plan wymagań, o których mowa w art. 46 ust. 1 tej ustawy, nie skutkuje możliwością stwierdzenia jego nieważności z powodu naruszenia zasad sporządzania planu. Skutek taki musiałby się bowiem opierać na niemożliwym do przyjęcia założeniu, że zapisy miejscowego planu są sprzeczne z przepisami prawa nieobowiązującymi jeszcze w czasie prowadzenia przez organ procedury jego uchwalania. Sankcji takiej nie przewiduje również przepis przejściowy, art. 75 ww. ustawy. Skargę kasacyjną złożyła A. S.A. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: a) art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej poprzez brak stwierdzenia nieważności zapisów planu uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie; b) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek braku uznania, że brak aktualizacji planu miejscowego w trybie art. 33 ww. ustawy nie może być klasyfikowany jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, dające podstawę do stwierdzenia jego nieważności w zaskarżonej części. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 271/18 oddalił skargę Spółki na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta P. należącej do Spółki stacji bazowej telefonii komórkowej. Uzasadniając to rozstrzygnięcie, Sąd stanął na stanowisku, że zarzuty co do niezgodności miejscowego planu z ustawą o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej powinny zostać rozpoznane przez sąd w toku postępowania wszczętego skargą o stwierdzenie nieważności uchwały. Skarga kasacyjna Spółki od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2794/18. Z uwagi na powyższe Spółka wezwała Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która zaskarżonym wyrokiem została oddalona. W ocenie Spółki zaskarżony wyrok jest sprzeczny z powołanym wyżej rozstrzygnięciem WSA. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem odmienne stanowisko, uznając, że ocena zgodności uchwały z prawem powinna być dokonana przez organy w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej również jako: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę w pełni podziela utrwalone w orzecznictwie stanowisko, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, dotyczące braku możliwości zastosowania sankcji nieważności wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie spełnia wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ww. ustawy, która weszła w życie po jego uchwaleniu (por. wyroki NSA z: 22 stycznia 2020 r., II OSK 568/18, 14 stycznia 2020 r., II OSK 3477/18, 14 czerwca 2016 r., II OSK 2470/14, 3 lutego 2012 r., II OSK 2431/11). Podkreślić należy w pierwszej kolejności, że przyjęty system obowiązywania aktów prawa miejscowego, a także model ich kontroli, oparte są na założeniu, że stan sprzeczności planu miejscowego z przepisami znajdującymi się w akcie wyższego rzędu powinien być odnoszony do ściśle określonego momentu czasowego, tj. powinien istnieć w dacie uchwalenia planu miejscowego. Powstanie późniejszej sprzeczności pomiędzy zapisami planu miejscowego a regulacją ustawową oznacza, że gminny akt planowania przestrzennego powinien zostać dostosowany do nowego stanu prawnego. Sytuacja powyższa nie prowadzi natomiast do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż skutek taki musiałby się opierać na niemożliwym do przyjęcia założeniu, że uznanie planu miejscowego za niebyły (w całości lub w części) wynikałoby z ustalenia, że był on sprzeczny z przepisem prawa jeszcze nieobowiązującym w czasie prowadzania przez organ procedury uchwalania miejscowego planu. Z tego względu operowanie na gruncie prawa administracyjnego sankcją nieważności, rozumianą jako tzw. nieważność względna, opierać się może wyłącznie na ustaleniu, że dla oceny wadliwości danego aktu nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia jego nieważności, lecz obowiązujące w dacie jego wydania. Stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego, w tym stacji bazowych telefonii komórkowej), jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis ten wszedł w życie w dniu 17 lipca 2010 r., a więc już po uchwaleniu w dniu [...] lutego 2010 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta P. Zatem, niespełnienie przez zakwestionowaną w sprawie uchwałę wymagań określonych w tym przepisie nie skutkuje możliwością stwierdzenia jej nieważności przez sąd administracyjny. Sankcja nieważności w stosunku do uchwał podjętych przed datą wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej nie została też wprowadzona na mocy przepisów przejściowych ww. ustawy, w tym w szczególności art. 75 ust. 1, zgodnie z którym przepis art. 46 (a w późniejszym brzmieniu tego przepisu, również art. 48) stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Nie można z treści tego przepisu wyprowadzić kompetencji dla sądów administracyjnych do stwierdzenia nieważności planów miejscowych w zakresie, w jakim pozostają one niedostosowane do art. 46 ustawy. Objęcie tych planów sankcją nieważności musiałoby wynikać z wyraźnej woli ustawodawcy, jako że rozwiązanie takie stanowiłoby jaskrawe przełamanie zasad systemowych, o których mowa powyżej. Nie ulega natomiast wątpliwości, że organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom, stosownie do art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W przypadku, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został zaktualizowany w trybie tego przepisu, w wyniku czego powstał stan sprzeczności zapisów planu miejscowego z przepisami ustawy, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest stosowanie nowych regulacji ustawowych, jako regulacji prawnych wyższego rzędu. Takie rozwiązanie zostało wprowadzone w art. 46 ust. 1a ww. ustawy, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1a został dodany na mocy ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej oraz niektórych innych ustaw, zmiana weszła w życie z dniem 25 października 2019 r.). Wobec tego nieusprawiedliwiony jest również drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, wskazać należy, że skoncentrowano się w nim na sprzeczności zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 271/18, utrzymanym w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2794/18. Argumentacja ta nie może odnieść zamierzonego skutku z tego względu, że powołana sprawa dotyczy odmowy wydania w trybie art. 217 k.p.a. zaświadczenia o zgodności inwestycji (stacji bazowej telefonii komórkowej) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta P. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w tej sprawie, że w zaświadczeniu organ jedynie potwierdza to, co wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub rejestrów. Natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji co do możliwości żądania stwierdzenia nieważności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za błędne. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.