III FSK 4226/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia WSA (del.) Anna Sokołowska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 612/20 w sprawie ze skargi G. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 612/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. B. (dalej: "Zobowiązany", "Skarżący") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 15 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie egzekucji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy: Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego W. (dalej: "NUS"; "organ I instancji") wszczął postępowanie egzekucyjne wobec majątku Skarżącego na podstawie własnych tytułów wykonawczych: z dnia 16 października 2012 r. obejmującego należność z tytułu podatku dochodowego za 2011 r. oraz należne odsetki za zwłokę. Skarżący pismem z dnia 5 listopada 2019 r. wystąpił do NUS z wnioskiem o umorzenie egzekucji z uwagi na przedawnienie należności oraz o wstrzymanie wykonalności tytułów wykonawczych do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. NUS postanowieniem z 20 listopada 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie egzekucji. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (dalej: "DIAS"; "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.; dalej: "u.p.e.a.") utrzymał w mocy postanowienie NUS z 20 listopada 2019 r. Organ odwoławczy stwierdził, że u.p.e.a. przewiduje kilka podstaw prawnych dla podjęcia rozstrzygnięcia o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego, bądź to przez organ egzekucyjny, bądź przez organ sprawujący nadzór nad egzekucją administracyjną. W tym zakresie wskazał na art. 17 § 2, art. 54 § 6 i art. 23 § 6 u.p.e.a. i przywołał ich brzmienie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na art. 23 § 6 u.p.e.a. i podkreślił, że regulacja ta przewiduje wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub całego postępowania egzekucyjnego wyłącznie przez organ nadzoru z urzędu, a nie na wniosek zobowiązanego. Ponadto z treści tego przepisu nie da się wywieść uprawnienia zobowiązanego do wystąpienia z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych, nie da się również wywieść uprawnienia organu egzekucyjnego do rozpatrywania wniosku złożonego w tym zakresie. Rozwinął dalej, że zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. możliwość wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jest elementem nadzoru prowadzonego przez organy wyższego stopnia. Prowadzenie nadzoru jednak pozostaje w wyłącznej dyspozycji takich organów. Ponadto wprost stanowi, że o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego decyduje sam organ z urzędu. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości wydania postanowienia o odmowie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Natomiast przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. wprost wskazuje, że decyzja w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych bądź postępowania egzekucyjnego należy wyłącznie do organu nadzoru. Zdaniem organu wniosek strony (np. zobowiązanego) nie może stanowić skutecznej inicjatywy w przedmiocie podjęcia przez organ nadzoru postępowania w zakresie wstrzymania czynności egzekucyjnej lub postępowania egzekucyjnego. W tych okolicznościach, organ odwoławczy uznał, że wniosek Skarżącego w części dotyczącej wstrzymania postępowania egzekucyjnego, nie mógł być rozpatrzony merytorycznie przez organ egzekucyjny, z uwagi na brak podstaw prawnych do procedowania w tym zakresie. Konieczne zatem było wydanie przez organ I instancji postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że zawarty w piśmie z dnia 5 listopada 2019 r. wniosek, w części dotyczącej umorzenia postępowania egzekucyjnego w związku z przedawnieniem dochodzonych należności został objęty odrębnym postępowaniem przed NUS. Po rozpoznaniu skargi na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W motywach wyroku Sąd stwierdził, że przedmiotem rozstrzygania w sprawie nie był całokształt sytuacji Skarżącego związanej z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, lecz jedynie postanowienie organu nadzoru (DIAS) utrzymujące w mocy postanowienie NUS o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego - stanowiące rozstrzygnięcie jednego z dwóch wniosków zawartych w piśmie z 5 listopada 2019 r. W tym zakresie powołał przepisy art. 61, art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 23 § 6 u.p.e.a. Ponadto wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych, tj. wyrok NSA w z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 472/10; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1274/17; wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 778/98 oraz z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 1925/07. Sąd I instancji wyjaśnił, że skoro wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego następuje z inicjatywy organu sprawującego nadzór, to bez znaczenia pozostaje ewentualny wniosek strony w tym przedmiocie. Wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności. W sytuacji, gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony, to należy zastosować przepis art. 61a K.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Podkreślił, że dłużnikowi przeciwko, któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w u.p.e.a., takie jak zarzuty, skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Nie służy natomiast wniosek w trybie przewidzianym w art. 23 § 6 u.p.e.a. Tym samym pismo Skarżącego, w analizowanym zakresie nie rodziło po stronie organu nadzoru obowiązku zainicjowania stosownego postępowania z urzędu. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Skarżącemu natomiast pozostawało, jedynie prawo do sugerowania właściwemu organowi wstrzymania egzekucji. Sąd I instancji dodatkowo zauważył, że w wyniku wniesionego zażalenia z treścią pisma Skarżącego z 5 listopada 2019 r. zapoznał się DIAS, jednak nie podjął z urzędu żadnych czynności procesowych, w tym zakresie. 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, który zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie: 1) art. 23 § 6 u.p.e.a., poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie wszczęcia postępowania o wstrzymanie wykonalności postępowania egzekucyjnego w administracji, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 16 października 2012 r.; 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. 61 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której organ zobowiązany był do podjęcia czynności z urzędu; 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji przez organ egzekucyjny w sposób niewzbudzający zaufania do działalności organu, a w konsekwencji sprzeczny z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, a także z pominięciem faktów i twierdzeń strony zobowiązanej; 4) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, z jednoczesnym pominięciem szeregu dowodów o fundamentalnym znaczeniu dla sprawy, a w konsekwencji wadliwą ocenę, że brak jest okoliczności uzasadniających umorzenie prowadzonego postępowania. Mając na względzie wskazane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ odwoławczy nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlega oddaleniu. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Na wstępie sąd kasacyjny zwraca uwagę, że skarżący wskazał za podstawę skargi kasacyjnej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czyli naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy, Zobowiązany wystąpił do organu egzekucyjnego z wnioskiem z 5 listopada 2019 r. o wstrzymanie przez organ wykonalności tytułów wykonawczych z 16 października 2012 r. i 11 kwietnia 2013 r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy poprzedzające je postanowienie NUS odmawiające wszczęcia postępowania. Organ odwoławczy uznał, że wniosek nie mógł zostać rozpatrzony merytorycznie przez organ egzekucyjny, z uwagi na brak podstaw prawnych do procedowania w jego zakresie. Rozstrzygnięcie zapadło po analizie przepisów art. 61, art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 23 § 6 u.p.e.a. Zgodnie z brzmieniem art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taką uzasadnioną przyczyną niewątpliwie jest fakt, iż zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. czasowe wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego przez organ nadzoru możliwe jest wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek osoby zobowiązanej. Oznacza to, że nawet gdyby uznać wniosek Skarżącego jako impuls do zajęcia się sprawą, to organ nie ma obowiązku wstrzymywać czasowo czynności egzekucyjnych z urzędu. Zatem organ zobowiązany był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2023 r., sygn. akt I GSK 72/20; z 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt III FSK 906/22; z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1778/15; z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 479/18). Podkreślenia wymaga, że czasowe wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jest kompetencją własną organu (nadzoru) nad organem egzekucyjnym, co do której nie ma obowiązku prowadzenia jakiegokolwiek postępowania. Zobowiązany nie może, więc swoim wnioskiem wymusić działania organu w tym zakresie. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a. nie ma charakteru przysługującego uczestnikom środka zaskarżenia, lecz jest środkiem przysługującym organowi. Dlatego może zostać zastosowany wyłącznie z urzędu. Z tego względu nie było podstaw prawnych do skutecznego uruchomienia procedowania w zakresie wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Chodzi tu o skuteczne wszczęcie, bowiem w zakresie niniejszego postępowania nie mieści się merytoryczne badanie zasadności wstrzymania. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje obszerne uzasadnienie skargi kasacyjnej, które dotyczy merytorycznych podstaw dla wstrzymania czynności w analizowanym trybie. Nie doszło zatem ani do naruszenia art. 23 § 6 u.p.e.a., ani art. 61 § 1 k.p.a., które miałoby polegać na niezastosowaniu tych przepisów prawa. Sąd kasacyjny wskazuje, że skoro przepisy prawa nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie (w tym wypadku - wszczęcia postępowania o wstrzymanie na określony czas czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) na wniosek zobowiązanego, to występuje uzasadniona przyczyna, o której mowa w przepisie art. 61a § 1 k.p.a., co zostało prawidłowo zaakceptowane przez Sąd I instancji i uzasadnione w treści zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 77 § 1 w związku z art. 8 § 1 k.p.a., ale także art. 80 w związku z art. 7 k.p.a. podkreślenia wymaga, że organ egzekucyjny wydał w sprawie rozstrzygnięcie o charakterze formalnym, tj. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku strony o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Złożony wniosek w ogóle Zobowiązanemu nie przysługiwał i nie podlegał merytorycznemu rozpoznaniu, toteż z uwagi na niemożność prowadzenia postępowania dowodowego, w sprawie nie miały zastosowania wskazane przepisy k.p.a. Z tych względów sąd kasacyjny uznał te zarzuty kasacyjne za bezzasadne. Sąd kasacyjny dostrzega, że w wyniku wniesionego zażalenia z treścią pisma Skarżącego (z 5 listopada 2019 r.) zapoznał się DIAS, czyli organ nadzoru nad organem egzekucyjnym w tej sprawie, jednak nie podjął z urzędu żadnych czynności procesowych, w tym zakresie. W tych okolicznościach spełniona została jedyna dopuszczalna rola analizowanego wniosku, jaką była sugestia, impuls skierowany do organu nadzoru. Jak bowiem wyjaśniono powyżej organ ten ma kompetencje do działania w badanym zakresie jedynie z urzędu. Wobec uznania wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Anna Sokołowska (spr.) Jacek Brolik Paweł Borszowski