I OSK 2328/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 897/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Starosty [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. I SA/Wa 897/20 oddalił skargę Skarbu Państwa - Starosty [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Gdański decyzją z dnia [...] maja 1991 r. na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. - dalej jako: "ustawa z dnia 10 maja 1990 r.") stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności szeregu nieruchomości z obrębu m. [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody - w części dotyczącej działki nr [...] - wystąpił Starosta [...] . W uzasadnieniu wniosku wskazał, że przedmiotowa nieruchomość na podstawie aktu notarialnego - umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia 18 kwietnia 1990 r. została oddana w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat na rzecz Zakładu Ubojni i Przetwórstwa Mięsnego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]u. Spółka ta zgodnie z rejestrem handlowym była spółką prawa handlowego o prywatnym kapitale. W ocenie wnioskodawcy w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie podlegało komunalizacji mienie oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz spółek prawa handlowego niebędącymi zakładami i innymi jednostkami organizacyjnymi podporządkowanymi radom narodowym i terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem w sprawie zachodzi przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] maja 1991 r. nr [...] , w części stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] . Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarb Państwa - Starosta [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. I SA/Wa 897/20 skargę tę oddalił. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył Skarb Państwa Starosta [...] zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego – art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 – dalej jako: p.p.s.a.): a. art. 5 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. poprzez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, iż nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste prywatnej spółki prawa handlowego posiadającej osobowość prawną stanowi nadal mienie ogólnonarodowe, które z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. stało się własnością Gminy [...]; b. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. nr 14, poz. 74) poprzez jego niezastosowanie przy określaniu pojęcia ,,mienia należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; c. ust. 2 pkt. 6 części III załącznika do uchwały Nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, iż wskazany zapis przepisu wykonawczego może stanowić podstawę do komunalizacji nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste spółkom prawa handlowego posiadającym osobowość prawną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że skarżący kasacyjnie uważa, że obydwie przesłanki nieważności wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zostały spełnione w przypadku decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia [...] maja 1991 r. Wskazano, że stan faktyczny sprawy był określony w sposób jednoznaczny. Organ wydający tę decyzję musiał wiedzieć z zapisów księgi wieczystej, iż w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość, na którą składała się działka nr [...] , była w użytkowaniu wieczystym [...] sp. z o.o. i tym samym nie podlegała komunalizacji. Wydając decyzję komunalizacją wobec działki nr [...] organ naruszył więc w sposób oczywisty i rażący przepisy prawa. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2020 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. 1.Wyjaśnienie wyniku przeprowadzonej przez Sąd oceny zasadności zarzutów podniesionych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej wymaga poczynienia kilku uwag wprowadzających. Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ rozpatrując odwołanie ponownie merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. Zważywszy na przedstawione różnice pomiędzy trybem zwykłym, a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie może następować w oderwaniu od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która była przedmiotem kontroli przez Sąd pierwszej instancji. 2. Przechodząc w tym miejscu do oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej należy zauważyć, że skarga ta co prawda zawiera podstawę kasacji, ale podstawa te została wadliwie skonstruowana. Zarzucając naruszenie prawa materialnego nie nawiązano do art. 156 § 1 k.p.a., pomimo że kontrola sądowoadministracyjna dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. 2.1. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz ust. 2 pkt. 6) części III załącznika do uchwały Nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. - poprzez ich nieprawidłową wykładnię. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna dotyczy wyroku oddalającego skargę złożoną na decyzję wydaną w trybie nieważnościowym wskazać trzeba, że ugruntowane zarówno w doktrynie, jak i judykaturze pozostaje stanowisko, że kwalifikowanego naruszenia prawa nie stanowi naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko to podziela. Sprzeczność wykładni nie jest tożsama ze sprzecznością decyzji administracyjnej z przepisem prawa. Co więcej, nawet dokonanie w decyzji wykładni prawa odmiennej od wykładni przedstawionej w uchwale NSA nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a zatem nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 516/09 oraz wyrok NSA z dnia 6 września 2022 r. sygn. I OSK 1529/19). 2.2. Dalej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - poprzez jego niezastosowanie. Rozpoznając złożoną skargę kasacyjnym, należało podzielić pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12, 8 września 2017 r., I OSK 3080/15; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). W kontekście okoliczności badanej sprawy, stanowisko to należało podzielić. 2.3. Kontrola zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji akcentował różnicę pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie zwykłym a trybem nadzwyczajnym wynikającym z treści art. 156 § 1 k.p.a. który - jak wskazywał Sąd I instancji - kieruje się własnymi przesłankami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że komunalizacja, której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności nie ma wpływu na zmianę zakresu uprawnień osób będących użytkownikami wieczystymi i uznał, że trafnie organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] maja 1991 r. Skarga kasacyjna ze stanowiskiem Sądu I instancji w istocie nie polemizuje. Argumentacja skargi kasacyjnej pozostaje w zasadzie całkowicie oderwana od kwestii wystąpienia przesłanek nieważności decyzji z dnia [...] maja 1991 r. Wywody skargi kasacyjnej koncentrują się na wadach wykładni przepisów na podstawie, których wydana została decyzja z dnia [...] maja 1991 r. Poza lakonicznym stwierdzeniem, że "skarżący uważa, iż przesłanki nieważności decyzji wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zostały spełnione w przypadku Wojewody" a "organ wydający tę decyzję musiał wiedzieć z zapisów księgi wieczystej (...), że działka nr [...] znajdowała się w użytkowaniu wieczystym" w skardze kasacyjnej brak jakiegokolwiek odniesienia do decyzji wydanej w trybie nieważnościowym – a to ona była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Z tych też względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.