II OSK 1698/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 921/20 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 921/20 oddalił skargę J. K. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z [...] października 2020 r. nr [...], którą uchylono w całości decyzję Wójta Gminy S. z [...] kwietnia 2019 r. i ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 domów jednorodzinnych parterowych z poddaszem użytkowym na działkach planowanych do wydzielenia z działki nr [...], obr. G., gm. S. Jak stwierdził Sąd I instancji, analiza akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy pozwala na stwierdzenie, że Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny oraz właściwie zastosowało przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej upzp). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą podobieństwa (kontynuacji), podczas gdy w ustalonym stanie faktycznym inwestor we wniosku o wydanie warunków zabudowy nie przedstawił graficznego określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, co istotnie uniemożliwia pełną analizę urbanistyczną i w konsekwencji ustalenie, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą podobieństwa (kontynuacji) w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że: - na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor legitymuje się tytułem prawnym do drogi, przez którą ma nastąpić skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, podczas gdy w rzeczywistości inwestor nie ma prawa do dysponowania istniejącą już drogą wewnętrzną lub zgodą zarządcy tej drogi na to, że w przyszłości ww. droga będzie stanowiła drogę wewnętrzną do planowanej inwestycji lub ustanowioną służebnością drogi koniecznej, co zgodnie z celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp stanowi niezbędny warunek uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy; - na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie ma obowiązku szczegółowego wskazania w jaki sposób nastąpi skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, podczas gdy na chwilę wydania decyzji dostęp do drogi publicznej musi być zapewniony nie tylko w sensie prawnym, ale także faktycznym i mieć charakter realny, natomiast droga wewnętrzna nr [...] na poziomie planowanej inwestycji nie może być wykorzystana w takim właśnie celu z uwagi na brak jej utwardzenia i możliwości przejazdu przez samochody osobowe, co w konsekwencji uniemożliwia zapewnienie faktycznego dostępu do drogi publicznej; 3) art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że planowana inwestycja, w dacie złożenia wniosku, posiadała wystarczające istniejące lub projektowane, możliwe wyłącznie hipotetycznie, do zrealizowania w przyszłości uzbrojenie terenu dla planowanego zamierzenia budowlanego, podczas gdy: - w określonym stanie faktycznym brak jest podstaw do dokonania przyłącza wodociągowego z uwagi na brak uzyskania odpowiedniej zgody właściciela dziełek nr [...], [...] oraz [...] na ustanowienie służebności przesyłu na prowadzenie sieci wodociągowej na ww. działkach, co konsekwencji przesądza o braku zagwarantowania przez inwestora, że powstanie realne i stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych; - inwestor, wobec sprzeciwu Zakładu Gospodarki Komunalnej, nie ma możliwości dostosowania drogi wewnętrznej na działce nr [...] z uwagi na brak spełnienia minimalnych wymagań technicznych pozwalających na jej zagospodarowanie na potrzeby obsługi komunikacyjnej osiedla mieszkaniowego; 4) art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. art. 2b ust. 1 ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 64 poz. 592) a także poprzez wadliwe przyjęcie, że organy nie miały kompetencji do badania spełnienia ww. przesłanki w toku przedmiotowego postępowania, podczas gdy kognicja organu wynika wprost z art. 61 ust. 1 pkt 5 i brak jest podstaw do przyjęcia, że jedynie organy właściwe w sprawach kształtowania ustroju rolnego mogą badać zgodność inwestycji z ww. aktem prawnym. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Stanowisko to poparła skarżąca na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 5 lipca 2023 r. 3. Uczestnik postępowania R. C. na rozprawie w dniu 5 lipca 2023 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. 4.2. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, ponieważ w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania. 4.3. Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp, uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. zabudowy mieszkaniowej) z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego (por. wyroki NSA z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10, z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 2618/18, z 25 stycznia 2022 r. II OSK 604/19). Ponadto wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany, a więc i ograniczeń, w sferze praw rzeczowych zarówno właściciela nieruchomości, dla którego ustalono warunki zabudowy, jak i dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacji inwestycji, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, które następuje w odrębnym postępowaniu od tego prowadzonego w sprawie warunków zabudowy (wyrok NSA z 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2263/13). 4.4. W świetle powyższego za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, bezzasadne jest stawianie zarzutu naruszenia tego przepisu poprzez kwestionowanie samej treści wniosku i tego, że wnioskodawca nie przedstawił graficznego określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych. Powołany przepis bowiem nie reguluje zakresu wniosku jak i koniecznych załączników. Już z tej przyczyny powyższy zarzut jest nietrafny. Po drugie, należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, jak i przyjęte w decyzji na jej podstawie ustalenia w zakresie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalone w oparciu o wyniki tej analizy parametry planowanej zabudowy, nie naruszają przepisów prawa. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zatem, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i niekolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. wyroki NSA z: 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1535/11, 12 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 243/19). Podnieść trzeba, że analiza urbanistyczna jednoznacznie wykazuje, iż na terenie analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna i planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację występującej na tym terenie funkcji mieszkaniowej (m.in. działki nr [...][...][...][...][...][...][...][...]). Zawarte w analizie dane dotyczące wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu były wystarczające dla określenia parametrów zabudowy. W szczególności wskaźnik powierzchni nowej zabudowy ustalono w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ze średniej tj. nie większy 0,10, podobnie szerokość elewacji frontowej oraz ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzoną od poziomu terenu do okapu głównych połaci dachowych (okapu o linii równoległej do przyległych dróg wewnętrznych) nie wyższą niż 5,0 m. 4.5. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. Dokonując bowiem wykładni pojęcia "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w ww. przepisie, trzeba mieć na uwadze, że dotyczy ono ustalania dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględniając zaś specyfikę tej instytucji prawnej oraz treść art. 63 ust. 2 upzp podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zatem podmiot wnioskujący nie musi dysponować tytułem prawnym do terenu zapewniającego dostęp do drogi publicznej (wyroki NSA z: 20 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 2294/19, 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2802/19, 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3065/17, 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 844/17). Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, dlatego też uprawnienia, które przysługują właścicielowi nie mają znaczenia. Znaczenie ma jedynie zweryfikowanie dostępu przez teren do drogi publicznej. Dostęp ten należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu (wyrok WSA w Krakowie z 15 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 226/22). W niniejszej sprawie teren inwestycji przylega do stanowiącej własność gminy drogi wewnętrznej i jest to wystarczające dla ustalenia warunków zabudowy. Kwestia zgody zarządcy drogi nie ma jakiegokolwiek znaczenia na tym etapie inwestycji. 4.6. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp. Dokonując oceny zastosowania tego przepisu ponownie trzeba przypomnieć, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z art. 61 upzp. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 upzp nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług (wyroki NSA z: 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 963/17, 17 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1149/21). Umowy takie - tj. wymagane art. 61 ust. 5 upzp - zostały w niniejszej sprawie załączone do wniosku w zakresie uzbrojenia terenu w urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne. Natomiast nie wymagała weryfikowania na tym etapie kwestia braku uzyskania odpowiedniej zgody na ustanowienie służebności przesyłu na prowadzenie sieci wodociągowej czy możliwości dostosowania drogi wewnętrznej. 4.7. Wreszcie całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. art. 2b ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Powołany przepis ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w żaden sposób nie reguluje przesłanek dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy i w ogóle nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. 4.8. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 4.9. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.