III OSK 4/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 118/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w S. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 maja 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 118/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w S. na bezczynność Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia, w punkcie 1 zobowiązał Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z 4 czerwca 2020 r., znak RDOŚ Gd.WOO.420.76.2018.JP.103 w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu zażalenia, o którym mowa w punkcie 1, w punkcie 3 stwierdził, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, a w punkcie 4 zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: organ, GIOŚ) na rzecz Stowarzyszenia kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Stowarzyszenie S. z siedzibą w S. (dalej: Stowarzyszenie, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zaskarżyło wyrok w części, tj. w pkt 2 i 3 w zakresie w jakim stwierdzono, iż przyczyną stwierdzenia bezczynności GDOŚ było wyłącznie przychylenie się przez organ do odmiennego poglądu na temat charakteru wpisu do KRS, niż reprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (konstytutywny, a nie deklaratoryjny), a z całości materiału dowodowego oraz stanowiska GDOŚ nie wynika, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. W ten sposób, w ocenie Stowarzyszenia, doszło do naruszenia art. 134 § 1 zd. 1 p.p.s.a., gdyż Sąd miał rozstrzygnąć sprawę w jej wszystkich aspektach, a w praktyce poprzestał na problemie "sporu doktrynalnego" (w ten sposób nie rozpoznał właściwie lub w ogóle innych aspektów sprawy, w tym wynikających ze stanu faktycznego) oraz pominął ocenę kluczowych elementów stanu faktycznego, powyższe sprowadza się do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w konsekwencji także nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Wobec powyższego Stowarzyszenie wniosło o zmianę zaskarżonego wyroku lub uzasadnienia w części i w sposób określony skargą, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz przeprowadzenie rozprawy. W pierwszej kolejności wskazano, że skarżący kasacyjnie zgadza się z sentencją wyroku WSA i nie podważa jej w zakresie w jakim stwierdzono, iż GDOŚ dopuścił się bezczynności, nie można jednak uznać, że prawidłowym było poprzestanie wyłącznie na wątku sporu w doktrynie odnośnie do tego, jaki charakter prawny ma wpis do KRS. Stowarzyszenie podkreśliło, ż oczywistym pozostaje, iż była to kwestia kluczowa dla rozpoznania sprawy, a Sąd musiał się nią zająć, nie zmienia to jednak faktu, że w treści skargi oraz zgromadzonym przez organ materiale dowodowym widoczne są okoliczności, które powinny być przez Sąd wzięte pod uwagę i uczynione podstawą rozstrzygnięcia lub przynajmniej dogłębnie ocenione. W ocenie skarżącego kasacyjnie kluczowym motywem prezentowania przez GDOŚ wadliwego stanowiska było budowanie podstaw do odmowy zbadania sprawy z zażalenia Stowarzyszenia na konstrukcji, wedle której "przedmiotowe zażalenie nie jest oświadczeniem majątkowym, w związku z czym powinno być podpisane przez wszystkich członków zarządu łącznie (Prezesa Zarządu, Zastępcę Prezesa Zarządu oraz Członków Zarządu). Stowarzyszenie podkreśliło, że to na podstawie powyższego poglądu organ nie zdecydował się nadać biegu zażaleniu pomimo, iż po uzupełnieniu braków przez Stowarzyszenie było ono podpisane przez Prezesa oraz Zastępcę Prezesa Zarządu. Zauważono, że przywołana ocena GDOŚ nawiązywała do treści zmienionego już, acz funkcjonującego wcześniej wpisu do KRS, gdzie odnośnie do reprezentacji widniała informacja, że "do ważności oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych stowarzyszenia oraz udzielania pełnomocnictw wymagane jest współdziałanie oraz podpisy prezesa i jednego członka zarządu". W ocenie skarżącego kasacyjnie stowarzyszenia z tego tekstu nie da się przekonująco wyprowadzić wniosku, który został przedstawiony przez organ. Po pierwsze, w jego treści nie ma żadnego nawiązania do pełnego składu zarządu. Po wtóre, skoro możliwość wniesienia zażalenia przez Stowarzyszenie stanowiło realizację jego praw, a do ważności oświadczeń w zakresie praw wymagane było współdziałanie Prezesa z innym Członkiem Zarządu, to podpisanie go przez te osoby musiało być uznane za spełniające wymagania formalne. Jeżeli GDOŚ nie miał wątpliwości odnośnie do tego, iż osoby podpisujące pełniły funkcje w zarządzie, to, w ocenie Stowarzyszenia, organ nie mógł postąpić inaczej, niż nadać bieg sprawie. Skarżący stoi na stanowisku, wedle którego każde inne zachowanie było podjęte bez podstawy prawnej i wbrew ciążącym na organie obowiązkom, a tego typu naruszenie ma charakter rażący, gdyż jego źródłem jest zmyślenie przez organ podstawy do zaprezentowania stanowiska pozbawiającego skarżącego praw. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że poglądu o konieczności reprezentacji przez cały zarząd nie da się wyprowadzić również z akt sprawy i treści statutu. Zresztą, gdyby GDOŚ rzeczywiście uważał wpis do KRS za konstytutywny, to nie powinien był odnosić się do treści statutu i poprzestałby na dosłownym brzmieniu wpisu. Tymczasem, choć nie wyrażono tego w pismach GDOŚ, prawdopodobnie uznano, że skoro pkt 29 ust. 2 statutu nawiązuje do całego zarządu, to można z tego skorzystać. Uczyniono to jednak z całkowitym pominięciem zasad prawniczej egzegezy, w tym pominięto fakt, że ust. 2 odnosi się do kwestii nieujętych w ust. 1, a cały pkt 29 dotyczy tylko majątku Stowarzyszenia (umieszczono go w rozdziale 7 - Majątek Stowarzyszenia). Co gorsza pominięto przepisy rozdziału 5 i regulację z pkt 20 lit. a: Reprezentowanie Stowarzyszenia na zewnątrz i składanie oświadczeń woli/forma pisemna wymaga podpisu Przewodniczącego Zarządu i jednego członka zarządu. W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie można się zasłaniać twierdzeniem, że skoro jakieś postanowienie można było wielorako interpretować, to nie można mówić, iż doszło do naruszenia o charakterze rażącym. Zresztą jak wynika z treści pism, GDOŚ nawet nie analizował tej kwestii. Na marginesie zauważono, że nawet gdyby pogląd GDOŚ o konstytutywności wpisu był uzasadniony, to nie powodowałoby to, iż organ nie był zobowiązany do rozpatrzenia przedstawionych dowodów na okoliczność, iż reprezentacja była prawidłowa. Z art. 14-17 ustawy o KRS wynikają bowiem wyłącznie domniemania prawne, które mogą być obalone, o czym GDOŚ niewątpliwie wie i powinien wiedzieć. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy, determinując zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). W skardze kasacyjnej podniesiony został jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie zarzucił bowiem naruszenie art. 134 § 1 zd. 1 p.p.s.a., gdyż w jego ocenie Sąd I instancji powinien rozstrzygnąć sprawę w jej wszystkich aspektach, a w praktyce poprzestał na problemie "sporu doktrynalnego" (w ten sposób nie rozpoznał właściwie lub w ogóle innych aspektów sprawy, w tym wynikających ze stanu faktycznego) oraz pominął ocenę kluczowych elementów stanu faktycznego, powyższe sprowadza się do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w konsekwencji także nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na gruncie tak wyrażonej zasady oficjalności, w orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić jednocześnie należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2728/19). Dokonując oceny zasadności wskazanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej brak jest podstaw, aby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, która mogłaby zostać zakwalifikowana, jako naruszenie wskazanego powyżej przepisu. Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. stara się podważyć ocenę Sądu I instancji w zakresie prawidłowości ustalenia przez organ, stanu faktycznego sprawy, co nie może okazać się skuteczne. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można bowiem kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyroki NSA z 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 735/19 oraz z 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można nadto skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, Sąd I instancji orzekając w sprawie nie przekroczył w żaden sposób jej granic. Rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, a więc nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dlatego stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie podnieść należy, mając na uwadze opisową warstwę zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, jak i jego uzasadnienie, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zmierza do podważenia stanowiska Sądu I instancji zajętego w sprawie. Jak argumentuje autor skargi kasacyjnej, nieprawidłowym jest poprzestanie w rozważaniach wyroku Sądu I instancji wyłącznie na wątku sporu w doktrynie odnośnie do tego, jaki charakter prawny ma wpis do KRS. Jednakże we wniesionym środku odwoławczym autor skargi kasacyjnej ogranicza się jedynie do rozważań obejmujących prawidłowość reprezentacji Stowarzyszenia oraz charakter skutków, jakie wywołuje wpis do KRS, nie wskazując jakich - w jego ocenie - innych aspektów sprawy, w tym wynikających ze stanu faktycznego nie rozpoznał Sąd I instancji oraz nie precyzując w jakim zakresie Sąd I instancji pominął ocenę kluczowych elementów stanu faktycznego. Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.