I OSK 1642/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Rybnik od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 305/21 w sprawie ze sprzeciwu Gminy Miasta Rybnik od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić sprzeciw; 2) zwrócić Gminie Miasta Rybnik ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od sprzeciwu. Wyrokiem z dnia 7 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 305/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw Gminy Miasta Rybnik od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Nieruchomość gruntowa niezabudowana położona w Gminie Rybnik, obrębie [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o powierzchni [...]ha została objęta decyzją Prezydenta Miasta Rybnika z dnia [...] maja 2017 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, pn. "[...]"). Z dniem ostateczności ww. decyzji wskazana nieruchomość stała się z mocy prawa, na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), własnością Gminy Miasta Rybnik. Pismem z dnia 25 maja 2017 r. Prezydent Miasta Rybnika zawiadomił o wszczęciu postępowania odszkodowawczego, a następnie w dniu [...] kwietnia 2018 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta Rybnika prawa własności ww. nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu organ podniósł, że Prezydent Miasta Rybnika na podstawie art. 12 ust. 7 specustawy drogowej zrzekł się w całości odszkodowania należnego Skarbowi Państwa za przedmiotową nieruchomość. W wydanym oświadczeniu wskazał, że za całkowitym zrzeczeniem się przez Skarb Państwa odszkodowania przemawiają poniesione koszty budowy przedmiotowego odcinka drogi. Poniesienie dodatkowych kosztów wypłaty odszkodowania należnego Skarbowi Państwa obciąży budżet Gminy Miasta Rybnika i przez to nie będzie możliwe wprowadzenie do planu finansowego Gminy koniecznych zadań, o które wnioskują mieszkańcy. Odszkodowanie, które winno zostać wypłacone Skarbowi Państwa, pozostanie w budżecie Miasta na realizację kolejnych inwestycji drogowych. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wojewoda Śląski, działający w imieniu Skarbu Państwa. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając że operat szacunkowy, na podstawie którego została wyceniona wartość nieruchomości, jest nieaktualny i błędny. Organ odwoławczy powołał się również na treść art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n." i wskazał, że Prezydent Miasta Rybnika ustalając strony postępowania odszkodowawczego uznał, że organem reprezentującym Skarb Państwa jest Wojewoda Śląski. Jednocześnie, działając w imieniu Skarbu Państwa, zrzekł się w całości odszkodowania za prawo własności nieruchomości. Sytuacja ta doprowadziła do przyjęcia istnienia niejako podwójnej reprezentacji Skarbu Państwa, który reprezentowany był jednocześnie przez dwa podmioty – Wojewodę i Starostę. Prezydent Miasta Rybnika wniósł sprzeciw od wskazanej decyzji, zarzucając naruszenie art. 23 ust. 1e u.g.n. oraz art. 11, 11a w zw. z art. 23 ust. 1e u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając sprzeciw stwierdził, że organ I instancji powinien poczynić pełne, jednoznaczne i prawidłowe ustalenia faktyczne oraz prawne. Dodatkowo zwrócono uwagę, że sprzeciwiający powołuje się na treść art. 23 ust. 1 i 1e u.g.n. W świetle art. 23 ust. 1 u.g.n. zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zatem reguła ta doznaje wyjątku określonego w art. 23 ust. 1e tej ustawy, zgodnie z którym w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Rozwiązanie takie ma w sposób jednoznaczny zapobiegać sytuacji, w której starosta występowałby jednocześnie jako reprezentant powiatu (lub miasta na prawach powiatu) i reprezentant Skarbu Państwa (wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej). Chociaż przepis ten wyraźnie tego nie określa, to jednak nie dotyczy on wszystkich postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, lecz jedynie postępowań dotyczących nieruchomości, ewentualnie postępowań związanych z realizacją przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której omawiany przepis umieszczono. Sąd uznał jednakże, że kwestie merytoryczne będą przedmiotem oceny prawnej organów w toku dalszego postępowania i po jego zakończeniu ewentualnie staną się przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w razie wniesienia skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasta Rybnik, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, gdy zaskarżoną decyzję wydał pracownik organu administracji, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa; 2) prawa procesowego, tj. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieodniesienie się w treści uzasadnienia do argumentacji skarżącego w przedmiocie występowania w przedmiotowej sprawie przez Wojewodę Śląskiego równocześnie jako organu administracji oraz strony postępowania. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że niedopuszczalnym jest jednoczesne występowanie Wojewody Śląskiego jak o podmiotu w charakterze organu i strony postępowania. Wojewoda w niniejszym postępowaniu występuje jako organ II instancji po stronie biernej stosunku administracyjnoprawnego, jako uprawniony do konkretyzacji praw i obowiązków uczestników postępowania. W tej sytuacji nie mógł on jednocześnie reprezentować Skarbu Państwa jako uczestnika postępowania. Ponadto wskazano, że zaskarżony wyrok nie zawiera odniesienia się do argumentacji strony w zakresie łączenia w jednej "osobie" funkcji strony i organu rozstrzygającego sprawę. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu administracji II instancji, względnie; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że samodzielność regulacji zawartej w art. 189 P.p.s.a. powoduje, że jego zastosowanie nie może być ograniczone jedynie do podstaw odrzucenia skargi przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 5 P.p.s.a., jednocześnie pokrywających się z przesłankami nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przyjęcie takiego stanowiska nie tylko podważałoby samodzielny charakter art. 189 P.p.s.a., ale również ograniczałoby możliwość jego zastosowania jedynie do części przypadków wskazanych w tym przepisie, gdy ograniczenie to nie wynika z żadnego przepisu prawa. Na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wspomniane ograniczenie zakresu obowiązywania art. 189 P.p.s.a. czyniłoby więc zbędnym stosowanie przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2, 3 i 6 P.p.s.a. Taka zaś wykładnia przepisów prawa naruszałaby utrwalone zasady, w myśl których nie interpretuje się przepisów w sposób, który czyni zbędnym istnienie pewnych fragmentów w przepisach prawa. Natomiast w świetle wykładni gramatycznej art. 189 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ustawodawca nie pozostawił więc w tym względzie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu żadnego luzu decyzyjnego, a jednocześnie nie ograniczył stosowania art. 189 P.p.s.a. w zakresie przyczyn odrzucenia skargi od związania ich z przyczynami nieważności postępowania przewidzianymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przepis art. 189 P.p.s.a. stanowi zatem odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej i jego zastosowanie jest niezależne od zamieszczenia w skardze kasacyjnej stosownego wniosku w tym zakresie. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi (sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wniesienie skargi (sprzeciwu) przez osobę, która nie ma legitymacji skargowej powoduje odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.). Zagadnienie statusu podmiotów wydających decyzję jako stron postępowań administracyjnych, a dalej – jako ewentualnie uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, były wielokrotnie przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wskazywano, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Stanowisko to wyrażone zostało również w najnowszych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyrokach z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1563/21, z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1700/21, z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1451/20, a także w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 3381/19. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko ma zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem to Prezydent Miasta Rybnika decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., na podstawie art. 12 ust. 7, 8 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta Rybnika prawa własności nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w Gminie Rybnik, obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o powierzchni [...]ha, przejętej z mocy prawa przez Gminę Miasta Rybnik na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Rybnika z dnia [...] maja 2017 r. o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, pn. "[...]". Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta Rybnika i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Mając na uwadze powyższe, uznać trzeba, że Prezydent Miasta Rybnika nie jest podmiotem uprawnionym do zaskarżenia powyższej decyzji do sądu administracyjnego. Zauważyć również należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych podkreśla się, że gmina zawsze może inicjować podjęcie stosownych działań przez prokuratora, jako organu ochrony praworządności, określonych w art. 182, art. 183 ust. 1 i art. 184 § 2 i 3 K.p.a., a także w art. 50 § 1 P.p.s.a,, celem ochrony swoich interesów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że poza zakresem orzekania pozostaje kwestia właściwości organu II instancji do orzekania w rozpoznawanej sprawie, w sytuacji gdy ten sam organ, Wojewoda Śląski wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Tożsamy pogląd o braku legitymacji procesowej do zaskarżenia przez Gminę Miasta Rybnik decyzji Wojewody Śląskiego wydanej na skutek odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Rybnika wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną został wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 791/21, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i art. 64b § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił sprzeciw. W sytuacji uchylenia wyroku i odrzucenia skargi, Sąd zgodnie z art. 203 P.p.s.a. zwraca stronie, która wniosła skargę kasacyjną poniesione przez nią niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, jeżeli do uchylenia wyroku doszło w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej. Na gruncie rozpatrywanej sprawy taka sytuacja jednak nie wystąpiła. Podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku był art. 189 P.p.s.a., na mocy którego Sąd uchyla zaskarżony wyrok z urzędu, niezależnie od treści skargi kasacyjnej. Innymi słowy, przyczyną uchylenia wyroku nie było uwzględnienie skargi kasacyjnej, o którym mowa w art. 203 P.p.s.a., a zatem nie zaistniała przesłanka do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Natomiast o zwrocie wpisu od sprzeciwu na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.