II OSK 2551/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 235/21 w sprawie ze sprzeciwu P. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 235/21, oddalił sprzeciw P. L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], odmówił ustalenia na rzecz K. W. i D. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch tymczasowych obiektów budowlanych (hali namiotowej i obiektu wykonanego z płyty obornickiej), zrealizowanej na działkach nr [...], ark. [...], obręb K., położonych w P. przy ul. U. [...] / ul. S. w L. - na potrzeby postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dotyczącego legalności robót budowlanych, polegających na wybudowaniu ww. obiektów budowlanych (znak: [...]). Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy było niespełnienie przez inwestora wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, zwana dalej: "u.p.z.p."). Zdaniem Prezydenta, inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, nie stanowi przedłużenia linii zabudowy, przekracza wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz nie posiada dostępu do drogi publicznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli K. i D. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z roku 2020 r., poz. 256, zwana dalej: "k.p.a."), art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało, że stosownie do art 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie ternu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 ustawy Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588, zwane dalej: "rozporządzeniem"). W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującej w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występujące w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8). Stosowanie natomiast do przepisu § 9 ust. 1-4 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do sporządzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej oraz graficznej, stanowiących integralną część zaskarżonej decyzji, Kolegium wskazało, że zostały one wykonane niezgodnie z warunkami określonymi w rozporządzeniu. Organ odwoławczy zauważył, że sporządzający analizę w części tekstowej opisał szczegółowo zagospodarowanie nieruchomości przyjętych do analizy wyłącznie w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz w zakresie szerokości elewacji frontowej budynków mieszczących się w obszarze przyjętym do analizy. Z treści analizy tekstowej nie wynikają w ogóle parametry występujące w obszarze analizowanym dotyczące linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działek objętych wnioskiem. Wobec czego muszą one w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretny rodzaj zabudowy poszczególnych - wszystkich działek w obszarze analizowanym, powierzchnię zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, oznaczenie linii zabudowy i szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym (§ 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia). Analiza ma wskazywać wyżej wymienione parametry, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na wyliczeniach matematycznych. SKO wskazało, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji ma przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego zgodnie z ww. wytycznymi. Brak analizy terenu pod tym kątem przez organ I instancji naruszało, w ocenie SKO, zasadę prawdy obiektywnej - art. 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem Kolegium nie wiadomo, które działki były podstawą ustaleń w zakresie linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu, dokonanych przez organ I instancji. W analizie znajdującej się w aktach sprawy organu I instancji brak przy tym charakterystyki poszczególnych działek, w związku z powyższym nie sposób uznać, że analiza przeprowadzona została prawidłowo. Wobec tego SKO stwierdziło, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy ma ponownie wyznaczyć obszar analizowany, zgodnie z dyspozycją § 3 rozporządzenia i dokonać analizy tak wyznaczonego obszaru. Dalej, SKO wskazało, że myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 14 %, a kształtuje się od 4 % - ul. T. R. 10 do 45,0 % - ul. K. [...]. Wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji łącznie z obiektami już istniejącymi wynosi 21% powierzchni działki objętej wnioskiem, zatem w zakresie powierzchni zabudowy parametr ten jest wyższy od średniego. Kolegium stwierdziło zatem, że organ I instancji winien ponownie rozważyć, czy w niniejszej sprawie istnieje możliwość zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia i ustalenia powyższego parametru zgodnie z żądaniem inwestora. Odnosząc się do kolejnej kwestii dotyczącej braku dostępu wnioskowanego przedsięwzięcia budowlanego do drogi publicznej, Kolegium wywiodło, iż organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien przeanalizować, na co również wskazano w odwołaniu, obecny sposób dostępu do drogi publicznej działek objętych przedmiotowym wnioskiem, a także wezwać inwestora do przedłożenia dokumentów dotyczących istniejącego zjazdu. Nadto, Kolegium zauważyło, że działka nr [...] oznaczona jest jako "dr" tj. droga, zaś na mapie w oparciu, o którą przeprowadzono analizę urbanistyczną widnieje istniejący zjazd na teren objęty wnioskiem. Mając to na uwadze SKO stwierdziło, że kwestia dostępu do drogi publicznej nie została należycie wyjaśniona przez organ I instancji. Na koniec Kolegium odnosząc się do kwestii nie kontynuowania funkcji przez wnioskowane przedsięwzięcie budowlane stwierdziło, że organ I instancji winien w pierwszej kolejności w sposób bezsporny ustalić, jaką funkcję pełnią obiekty wskazane we wniosku inwestora, a kolejno ocenić, czy funkcja tych obiektów kontynuuje funkcję występującą w obszarze przyjętym do analizy, mając na uwadze, że kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza tożsamości, lecz możliwie jest uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. W ocenie SKO, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów procesowych - art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza art. 6 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a., który wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W związku z powyższym, SKO, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. L., zarzucając nieuzasadnione zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji kiedy zebrany materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i podjęcia decyzji. W ocenie skarżącego, organ I instancji prawidłowo odmówił ustalenia warunków zabudowy, a w świetle aktualnych przepisów prawa nie można legalizować inwestycji wykonanej w ramach samowoli budowlanej. Wobec tego mimo zaleceń Kolegium w sprawie nie jest możliwe wydanie inwestorowi decyzji pozytywnej. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w [...] wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając sprzeciw uznał, że w przedmiotowej sprawie Kolegium słusznie wskazało na wady analizy sporządzonej przed organem I instancji, tj.: - powierzchownie i fragmentarycznie sporządzoną część tekstową analizy, - wadliwości wynikające z niewskazania konkretnych parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanymi - linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu, - nie wiadomo, które działki były podstawą ustaleń w zakresie linii zabudowy, - brak dokładnego przeanalizowania kwestii dostępu do drogi publicznej, - nieustalenie funkcji obiektów objętych wnioskiem inwestora pod kątem kontynuowania funkcji nowej zabudowy w obszarze analizowanym. Sąd Wojewódzki zestawiając stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji z decyzją o odmowie ustalenia warunków zabudowy wraz z jej załącznikami w postaci analizy tekstowej i graficznej, doszedł do przekonania, że zasadnie SKO uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Przede wszystkim Sąd podzielił uwagi i zarzuty Kolegium, co do części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał, że organ weryfikując spełnienie warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonał zestawienia nieruchomości występujących w obszarze analizowanym, jednak uwzględnił jedynie parametry takie jak wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej (łącznie do porównania przyjęto 81 nieruchomości). W tabelarycznym zestawieniu znajdującym się w części tekstowej analizy nie odniesiono się jednak do parametrów: linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, ani do geometrii dachu. Sporządzający analizę co do linii zabudowy podał, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa jednorodzinna zlokalizowana w odległości od ok. 5 m do 10 m od frontowych granic działek oraz istnieje zabudowa zlokalizowana w głębi nieruchomości. Nie wiadomo jednak, na podstawie jakich działek ustalił powyższą kwestię, ani jak wyliczył ww. odległości. Na tej samej zasadzie w analizie odniesiono się do parametru wysokości i geometrii dachu - podano ich wartości, jednak zupełnie nie wiadomo na jakiej podstawie zostały one ustalone, bowiem nie wynikają one ze sporządzonej analizy. Sąd zauważył, że wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Każdorazowo umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. Prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych. Wobec tego słusznie SKO stwierdziło, że ww. kwestie wymagają uzupełnienia przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W ocenie Sądu I instancji, zasadnie również Kolegium zwróciło uwagę, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione powinno być wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy nie wynika czy dopuszczalne jest odstępstwo od średniej powierzchni zabudowy (14%) dla planowanej inwestycji (21%). Kwestia ta również powinna być dokładnie zweryfikowana przez organ I instancji, jak i znajdywać swoje odzwierciedlenie w przeprowadzonej analizie. Zdaniem Sądu, równie pobieżnie odniesiono się do kwestii dostępu inwestycji do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika, że wniosek inwestora dotyczy dwóch obiektów budowlanych, które znajdują się obok istniejącego już budynku - funkcjonującego od wielu lat przedsiębiorstwa (Muzeum [...]), dla którego ustalono warunki zabudowy i wybudowano je na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1996 r. Inwestor wskazywał, że teren posiada dostęp do drogi publicznej przez ul. S. i korzysta z tego zjazdu obsługując przedsiębiorstwo. Ponadto obok działki inwestora znajduje się działka nr [...] oznaczona symbolem "dr" jako droga. Sąd stwierdził, że w świetle powyższych okoliczności trudno przyjąć bezkrytycznie stanowisko organu I instancji, iż teren nie ma dostępu do drogi publicznej, więc i ta kwestia nie została przez organ I instancji dostatecznie zweryfikowana. Sąd Wojewódzki podzielił też ocenę Kolegium, że nie zbadana została dostatecznie kwestia kontynuacji funkcji przez planowaną inwestycję. Wskazał przy tym, że wystarczające dla kontynuacji funkcji jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą, ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego. Niemniej jednak kontynuacja ta powinna wynikać z analizy. Kontynuacja funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza, że w obszarze analizowanym muszą powstawać obiekty o funkcji tożsamej. Warunek kontynuacji funkcji jest spełniony także w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne daje się pogodzić z dotychczasową funkcją. W ocenie Sądu, zasadnie Kolegium uznało, iż nie została zbadana funkcja, jaką pełnią dwa obiekty budowlane objęte wnioskiem inwestora. Z analizy nie wynika też dlaczego organ uznał, iż ich funkcja nie daje się pogodzić ze sposobem zagospodarowania występującym w obszarze analizowanym. Sąd I instancji stwierdził, że powyższe prowadzi do wniosku, że sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna ma zasadnicze wady. Tę istotną wadliwość winno kwalifikować się jako brak dostatecznie ustalonego stanu faktycznego, a więc naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Dopiero w przypadku prawidłowo i rzetelnie sporządzonej analizy organ powinien oceniać, czy planowane przez inwestora przedsięwzięcie może powstać na danym obszarze. Aktualnie zaś odmowę ustalenia warunków zabudowy uznać należało za przedwczesną, jak i uznanie przez organ I instancji, że inwestycja objęta wnioskiem inwestora nie spełnia warunku kontynuacji funkcji. Przy czym Sąd podkreślił, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej wykracza znacząco poza ramy, unormowanego w art. 136 k.p.a., uzupełniającego postępowania dowodowego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sprzeciw oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. L., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wystąpiły uchybienia procesowe polegające na przeprowadzeniu niedostatecznie wnikliwej analizy urbanistycznej, co skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie i w związku z tym wymaga decyzji kasatoryjnej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji wbrew przepisowi art. 136 § 1 k.p.a., który upoważnia organ odwoławczy do przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał pierwotną decyzję; 2) art. 138 § 2 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu za Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegającym na braku dostatecznej wnikliwości w ustalaniu stanu faktycznego, które skutkowało nieustaleniem istotnych okoliczności faktycznych koniecznych do prawidłowego wydania decyzji, podczas gdy organ I instancji prawidłowo zebrał i ocenił cały niezbędny do wydania decyzji materiał, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji; 3) art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., polegające na błędnym przyjęciu, że organ I instancji przeprowadził niewystarczająco wnikliwą analizę urbanistyczną, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji; 4) art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 5 i art. 7 Prawa budowlanego, poprzez pominięcie okoliczności wskazujących jednoznacznie, że nie ma prawnej możliwości, aby właściciel budynków usytuowanych w niezgodnej z obowiązującymi przepisami odległości od sąsiedniej działki mógł uzyskać zgodę na ich legalizację i że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest w tych okolicznościach możliwe, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie. W dniu 2 grudnia 2021 r. wpłynęło do tutejszego Sądu pismo skarżącego z dnia 24 listopada 2021 r. (przekazane przez Sąd I instancji), przy którym nadesłano kopię wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Po 783/20. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, w odniesieniu do konstrukcji zarzutów, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą (sprzeciwem) decyzji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw na decyzję organu odwoławczego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, bądź wskazać na naruszenie art. 151a § 1 p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi zatem gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno także wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Stosownie bowiem do dyspozycji ostatniego powołanego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zauważyć przy tym należy, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności. Tym samym w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie skarżącego do dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Mając na względzie powyższe uwarunkowania zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do wydania przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wyjaśniono przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim zasadnie Sąd I instancji podzielił uwagi i zarzuty Kolegium, co do części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, że przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy. Wszakże to w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją, czy nie (zob. wyroki NSA: z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2065/20; z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1828/19). W rozpatrywanym przypadku słusznie wskazał Sąd, iż część tekstowa analizy została sporządzona powierzchownie i fragmentarycznie. Jej autor opisał szczegółowo zagospodarowanie nieruchomości przyjętych do analizy wyłącznie w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz w zakresie szerokości elewacji frontowej budynków mieszczących się w obszarze przyjętym do analizy. Z treści analizy tekstowej nie wynikają w ogóle parametry występujące w obszarze analizowanym dotyczące: linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki , a także geometrii dachu. Sporządzający analizę co do linii zabudowy podał, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa jednorodzinna zlokalizowana w odległości od ok. 5 m do 10 m od frontowych granic działek oraz istnieje zabudowa zlokalizowana w głębi nieruchomości. Nie wiadomo jednak, na podstawie jakich działek ustalił powyższą kwestię, ani jak wyliczył ww. odległości. Na tej samej zasadzie w analizie odniesiono się do parametru wysokości i geometrii dachu - podano ich wartości, jednak zupełnie nie wiadomo na jakiej podstawie zostały one ustalone, bowiem nie wynikają one ze sporządzonej analizy. Słusznie także stwierdzono, że w postępowaniu przed organem I instancji, nie rozważono możliwości zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia, tj. czy możliwe jest odstępstwo od reguły stanowiącej, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 14 %, a kształtuje się od 4 % - ul. T [...] 10 do 45,0 % - ul. K. [...]. Planowana inwestycja łącznie z obiektami już istniejącymi wynosi 21% powierzchni działki objętej wnioskiem, zatem w zakresie powierzchni zabudowy parametr ten jest wyższy od średniego. Prezydent nie zajął w ogóle stanowiska, czy możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że inwestycja w zaproponowanym kształcie odbiega od średnich parametrów. Powyższe wynikało z błędnego przekonania organu pierwszej instancji, że charakter planowanej zabudowy nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy występującej w analizowanym obszarze. Tymczasem i ta kwestia, jak niewadliwe oceniono, nie została przez Prezydenta właściwie rozważona. Organ I instancji winien był bowiem ustalić, jaką funkcję pełnią obiekty objęte wnioskiem, a następnie dokonać sprawdzenia, czy funkcja tych obiektów kontynuuje funkcję występującą w obszarze przyjętym do analizy. Prezydent w swoich ustaleniach oparł się w głównej mierze na charakterystyce obiektów wynikającej z ich konstrukcji, a nie funkcji jaką one pełnią. Z analizy nie wynika dlaczego organ uznał, iż ich funkcja nie daje się pogodzić ze sposobem zagospodarowania występującym w obszarze analizowanym. Zasadnie przy tym organ odwoławczy zaakcentował, co wynika z poglądów prezentowanych w orzecznictwie, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (zob. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1580/18). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy także zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że pobieżnie odniesiono się do kwestii dostępu inwestycji do drogi publicznej. Z akt sprawy wynika, że wniosek inwestora dotyczy dwóch obiektów budowlanych, które znajdują się obok istniejącego już budynku - funkcjonującego od wielu lat przedsiębiorstwa (Muzeum [...]), dla którego ustalono warunki zabudowy i wybudowano je na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1996 r. Inwestor wskazywał, że teren posiada dostęp do drogi publicznej przez ul. S. i korzysta z tego zjazdu obsługując przedsiębiorstwo. Ponadto obok działki inwestora znajduje się działka nr [...] oznaczona symbolem "dr" jako droga, której właścicielem jest Miasto [...]. Uprawnione było zatem stwierdzenie Sądu Wojewódzkiego, że w świetle powyższych okoliczności trudno przyjąć bezkrytycznie stanowisko organu I instancji, iż teren nie ma dostępu do drogi publicznej. Ponadto, jak wynika z załączonych do akt administracyjnych map, teren objęty inwestycją skomunikowany jest za pomocą dwóch zjazdów z ul. S., po działkach [...] oraz po działce [...]. W tym miejscu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne wyjaśnić, że nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu z wyroku WSA z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 62/21, gdyż po pierwsze, nie przesądza on o nielegalności zjazdu na działki nr [...] i [...], a po drugie, postępowanie administracyjne toczące się przed organami nadzoru budowlanego, co do legalności zjazdu, stanowi postępowanie odrębne od postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podobnie jak postępowanie dotyczące utwardzenia terenu. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, czy inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej, a nie to, czy zjazd z takiej drogi został wybudowany legalnie. Zdaniem Składu obecnie orzekającego, słusznie także organ odwoławczy w swojej decyzji zwrócił uwagę na stanowisko prezentowane w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 418/12. Wbrew zapatrywaniu wnoszącego skargę kasacyjną, bez znaczenia, z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania, pozostaje kwestia ewentualnego braku możliwości zalegalizowania obiektów, ze względu na niezachowanie przepisanych prawem odległości od działki sąsiedniej (nie zostało to przesądzone). Zagadnienie to zostało uregulowane w przepisach technicznych (rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.)), które nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (zob. wyroki NSA: z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2119/18; z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2252/10). Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Niewątpliwie postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem wskazanych w decyzji organu odwoławczego przepisów postępowania administracyjnego, a z uwagi na zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym dowodowego, który wymykał się z dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a., bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, zaszły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.