I OSK 2827/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 403/20 w sprawie ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r., [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 września 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 403/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] lutego 2020 r., [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, decyzją z [...] października 2019 r., [...] Starosta [...], dalej jako "Starosta", skierował skarżącego na badania lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzja ta była skutkiem wniosku Komendanta Komisariatu Policji w [...], dalej jako "Komendant" z [...] września 2019 r., nr [...] w związku z zagrożeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym spowodowanym przez skarżącego, który stracił panowanie nad pojazdem, zjechał na pobocze i uderzył w barierę energochłonną, co miało miejsce [...] sierpnia 2019 r. W trakcie tego zdarzenia wezwano pogotowie, które stwierdziło u kierującego [...]. Potwierdziła to również pasażerka pojazdu - siostra kierującego, informując że jej brat od kilku lat leczy się na [...]. Wskutek odwołania skarżącego, decyzją z [...] września 2020 r., SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty. WSA, po rozpoznaniu skargi kierującego pojazdem, w zaskarżonym wyroku uznał, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zaistniało uzasadnione zastrzeżenia do stanu zdrowia skarżącego jako kierowcy, co dawało podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. 2019 poz. 341 ze zm.), dalej jako "u.k.p.", oraz skierowania go na badania kontrolne. Skarżący złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 99 ust 1 pkt 2 lit b u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy powstała konieczność wydania przez właściwego Starostę decyzji administracyjnej o skierowaniu Skarżącego kasacyjnie na badania lekarskie podczas gdy warunkiem wydania takiej decyzji są uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, których w realiach przedmiotowej sprawy nie można było powziąć i w konsekwencji wydanie nieprawidłowej decyzji o skierowaniu Skarżącego kasacyjnego na badania lekarskie, 2) art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy powstała konieczność poddania się przez Skarżącego kasacyjnie badaniom lekarskim przeprowadzanym w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podczas gdy w stosunku do osoby Skarżącego kasacyjnie nie wystąpiły uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia i w konsekwencji wydanie nieprawidłowej decyzji o skierowaniu Skarżącego kasacyjnego na badania lekarskie, II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 21325 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a", w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji SKO z dnia [...] lutego 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty, pomimo, iż nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego w niniejszej sprawie co skutkowało wydaniem wobec Skarżącego kasacyjnie decyzji o skierowaniu na badanie podczas gdy w sprawie nie zachodziły uzasadnione zastrzeżenia co jego stanu zdrowia, 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art 80 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji SKO z dnia [...] lutego 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji Starosty, w sytuacji gdy organ w sposób nieprawidłowy rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy wywodząc z niego, że siostra skarżącego kasacyjnie potwierdziła, iż przyczyną zasłabnięcia miał być [...], a co nie wynika z treści wniosku Komendanta, 3) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez brak przeprowadzenia przez WSA uzupełniającego dowodu z dokumentów przedłożonych przez Skarżącego kasacyjnie w skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2020 r., podczas gdy w sprawie zachodziły istotne wątpliwości co do wystąpienia przesłanek pozwalających na skierowanie skarżącego na badania lekarskie, a przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie przez organy administracyjne należy uznać za niewystarczający do wskazania, iż zachodzą przesłanki określone w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. Wskazał m.in., że brak jest dowodów, iż to [...] była przyczyną zaistniałego zdarzenia oraz, że organ winien wystąpić do wnioskującego Komendanta o uzupełnienie wniosku o dokumentację medyczną oddającą stan zdrowia skarżącego w dniu zdarzenia drogowego. Jego zdaniem skoro w aktach sprawy nie znajdują się żadne badania lekarskie dotyczące jego stanu, to tym samym nie stanowią one materiału dowodowego w sprawie. Ponadto zaznaczył, że przedłożył do skargi orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2018 r., z którego wynika, że siostra skarżącego kasacyjnie z uwagi na istniejące schorzenia nie była w stanie należycie ocenić stanu zdrowia swojego brata podczas zdarzenia drogowego, czego WSA nie wziął pod uwagę. Skarżący twierdzi, że przyczyną jego omdlenia podczas zdarzenia drogowego [...] sierpnia 2019 r., było zasłabnięcie spowodowane nadmierną temperaturą panującą wewnątrz kierowanego pojazdu, co podnosił również na wcześniejszych etapach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, tak jak w niniejszej sprawie, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dwa pierwsze zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się do kwestii niewystarczającego, w ocenie skarżącego, materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz nierozpatrzenia w sposób prawidłowy zebranego materiału dowodowego. Zarzuty te zostaną omówione łącznie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wskazane w nich art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, co oznacza, że określają one sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. Zastosowanie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli zaś Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów prawa przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. Wówczas zastosowanie ma art. 151 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie WSA konsekwentnie zastosował art. 151 p.p.s.a., uznając zarzuty skargi za nieusprawiedliwione. Dodatkowo skoro przepisy te zawierają przeciwstawne normy wynikowe, to nie mogą pozostawać one ze sobą w związku. Z kolei art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, gdy sąd orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, gdy rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Z kolei do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę (a nie uwzględnił jak żądał tego skarżący kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. To, że Sąd I instancji przyjął ustalenia organów administracyjnych, a w konsekwencji ich rozstrzygnięcia za prawidłowe i tym samym nie uwzględnił zarzutów skarżącego nie oznacza, iż naruszył powyższy przepis. Natomiast pozostałe przepisy odnoszą się do procedury administracyjnej. W istocie wszelkie ustalenia w sprawie poczynione przez organy i zaakceptowane przez WSA oraz wnioski wypływające z dokonanych ustaleń są właściwe. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia sprawy zostały wyjaśnione, przy czym w oparciu o te okoliczności dokonano prawidłowych ustaleń. Dodatkowo w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, WSA dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Zebrany materiał dowodowy całkowicie wpisuje się w zapadłe rozstrzygnięcie, samo zaś niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia nie świadczy o dowolności działań Sądu. Trzeci i ostatni zarzut naruszenia przepisów postępowania podnosi naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a poprzez brak przeprowadzenia przez WSA uzupełniającego dowodu z dokumentów przedłożonych przez skarżącego kasacyjnego w skardze do WSA. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zarzut ten jest chybiony, ponieważ przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ma charakter wyjątkowy i ma miejsce wyłącznie gdy jest ono konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w danej sprawie. Wskazany przepis upoważnia sąd do przeprowadzenia postępowania dowodowego tylko w wyjątkowych sytuacjach i tylko dowodu z dokumentu. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Co więcej możliwość przeprowadzenia uzupełniających dowodów w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy odnosić do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z ustaleniem zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, które zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest wyjaśnić organ administracyjny. Zdaniem NSA przy rozpoznaniu przedmiotowej sprawy nie było konieczności, by WSA korzystał z dyspozycji tego przepisu, gdyż wbrew twierdzeniom skarżącego w sprawie nie zachodziły wątpliwości co do wystąpienia przesłanek pozwalających na skierowanie skarżącego na badania lekarskie. Zamierzonego rezultatu nie mogły przynieść również zarzuty naruszenia prawa materialnego, w których skarżący podnosi naruszenie art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. (zgodnie z którym badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega, z zastrzeżeniem ust. 4, osoba ubiegająca się o uzyskanie uprawnień do kierowania motorowerem, pojazdami silnikowymi lub uprawnienia do kierowania tramwajem) oraz 99 ust. 1 pkt. 2 lit b u.k.p. (zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy (...) na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, przy czym, zgodnie z ust. 2 tego artykułu, starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1 z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego, uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych, na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. b). Z powyższych przepisów wynika, że skierowanie kierowcy na badanie lekarskie ma charakter decyzji związanej. Jeżeli zatem spełnione zostaną przesłanki ustawowe, to właściwy starosta zobowiązany jest do podjęcia decyzji, kierującej kierowcę na omawiane badania. Przy czym sfera bezpieczeństwa drogowego została poddana nadzorowi Policji oraz organów administracji, które na mocy przepisów prawa krajowego, wykonują kompetencje Policji w zakresie kontroli i ewidencji naruszeń przepisów ruchu drogowego (por. art. 96 ust. 1 i 2, art. 99 ust. 1 u.k.p. i wyrok NSA z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 4232/18). Powyższe regulacje prawne nie wskazują precyzyjnie, jakie zastrzeżenia należy uznać za wystarczające do skierowania danego kierowcy na badania lekarskie. Mowa jest w nich bowiem tylko, by były one uzasadnione i poważne, na co słusznie zwrócił uwagę WSA. Ponadto informacja o nich ma być wiarygodna, przy czym mają być to konkretne i uzasadnione okoliczności dotyczące zdrowia, które mogą mieć bezpośredni wpływ na zdolność do prowadzenia pojazdu. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie musi być to jednakże pewność, lecz chodzi wyłącznie o wysokie prawdopodobieństwo istnienia takich przeciwwskazań, jako że dopiero przeprowadzone badania (przeprowadzone przez uprawnionych lekarzy) dadzą w tym zakresie wynik pewny. Wszak decyzja o skierowaniu na badania lekarskie nie przesądza jeszcze o istnieniu przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów w przypadku konkretnego kierowcy. Służy ona tylko do wyjaśnienia istniejących w tym względzie uzasadnionych wątpliwości. Należy bowiem mieć na uwadze, że kondycja zdrowotna każdego człowieka, w tym i kierującego, może z czasem ulec pogorszeniu, z różnych względów. Ewentualne niedomagania zdrowotne kierowcy są ważnym czynnikiem wpływającym na bezpieczeństwo nie tylko samego zainteresowanego ale także innych uczestników ruchu drogowego. Z przywołanych przepisów wynika także, że dla możliwości wydania decyzji nie jest wymagane ustalenie, czy w istocie zachodzi niezdolność prowadzenia pojazdów. Stwierdzenie braku lub istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami należy bowiem do uprawnionego lekarza, co zaakcentowano powyżej, który na podstawie badania lekarskiego wydaje przewidziane prawem orzeczenie (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., I OSK 1699/16, wyrok NSA z 27 marca 2019 r., I OSK 1502/17). W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że miało miejsce zdarzenie, którego sprawcą był skarżący, a które stanowiło zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z zebranych w sprawie dokumentów wynikały uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia strony pod kątem możliwości kierowania pojazdami. Przy czym wniosek o skierowanie skarżącego na badania, wystosowany przez właściwego Komendanta, zawierający opis stanu zdrowia skarżącego w sposób poddający w wątpliwość jego zdolność psychofizyczną jako kierowcy jest wystarczającą podstawą do skierowania na badania. Co istotne, nie jest na obecnym etapie przesądzone, że skarżący cierpi na chorobę uniemożliwiającą mu prowadzenie pojazdów silnikowych, jednakże nie ulega wątpliwości, że zdarzenie które spowodował oraz okoliczności który zaszły na miejscu zdarzenia, poddają w wątpliwość jego zdolność prowadzenia pojazdów, co wymaga sprawdzenia, a tym samym przeprowadzenia badań. Organ dokonując oceny musiał mieć na względzie cel ustawy o kierujących pojazdami, jakim jest zapobieganie zagrożeniom w ruchu drogowym. Dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym niezbędne jest czuwanie nad tym, aby osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą w tym zakresie sprawność i to nie tylko w chwili ubiegania się o uprawnienia, ale również w okresie późniejszego z nich korzystania. W interesie społecznym pozostaje, by wszyscy kierowcy posiadali predyspozycje zdrowotne do prowadzenia pojazdów silnikowych, w sposób który nie będzie zagrażał nie tylko ich zdrowiu i życiu, lecz również zdrowiu i życiu wszystkich innych użytkowników dróg (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 497/17). Zastrzeżenia co do stanu zdrowia Skarżącego pochodziły z wiarygodnego źródła oraz były uprawdopodobnione stosowną dokumentacją. Należało zatem uznać, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy został prawidłowo wyjaśniony, a zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego są nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.