II SA/Bd 210/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania i wysokości diet radnych oraz sołtysów oddala skargę. B. S. złożył skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...].12.2018 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet radnych Rady Gminy oraz sołtysów sołectw Gminy Ł. wnosząc o jej uchylenie, gdyż pozbawia ona sołtysów prawa do diet w przypadku pełnienia funkcji radnego. Skarżący pełni funkcję radnego dziesiątą kadencję i jest sołtysem już siódmą kadencję. W związku z podjętą uchwałą, otrzymuje tylko jedną dietę za sprawowanie funkcji sołtysa, zaś został pozbawiony diety z tytułu sprawowania funkcji radnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z 19.12.2017 r., sygn. II OSK 773/17, skoro w art. 25 ust. 4 u.s.g. przesądzono o przysługującym radnym prawie do diety, to połączenie funkcji radnego z funkcją przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej uzasadnia przyjęcie jako zasady prawa do jednej diety, jako ekwiwalentu za utracone korzyści, a nie będącego wynagrodzeniem za pracę. Pod pojęciem przyznania radzie kompetencji do ustanowienia zasad należy rozumieć zarówno swobodę w zakresie przyznania lub nieprzyznania diety, jak również swobodę w zakresie określenia tych zasad. Organ odwołał się też do stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 7 listopada 2017r. sygn. akt II OSK 2796/16 oraz wyroku WSA w Bydgoszczy z 28 czerwca 2019r. sygn. akt 181/19. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs? pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 713, dalej powoływana jako u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie natomiast interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. W tym kontekście należy stwierdzić, że skarżący wykazał istnienie interesu prawnego w zakresie dotyczącym zaskarżenia opisanej uchwały, gdyż postanowienia tej uchwały mają wpływ na sytuację prawną skarżącego. Zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały Radny Gminy , skarżący będący jednocześnie sołtysem może pobierać jedynie jedną dietę, według własnego wyboru. Wyboru rodzaju diety dokonuje się jednokrotnie podczas kadencji. Niewątpliwie oznacza to, że powyższy zapis pozbawia sołtysów prawa do diet wskutek konieczności wyboru, w przypadku pełnienia funkcji radnego. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – a więc m.in. na akt prawa miejscowego, jaki stanowi zaskarżona uchwała - stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której jest mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p,p,s,a. Granicą nieważności uchwały jest więc ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za istotne naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w judykaturze: naruszenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia uchwały, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem zawierającym normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym stanowi akt prawa miejscowego. W razie stwierdzenia, że istotnie narusza ona prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g., zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 25 ust. 4 u.s.g., zgodnie z którym na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Zagadnienia związane z finansowaniem działań radnych należą do właściwości organów gminy, która - z woli ustawodawcy - rozstrzyga o nich w sposób samodzielny, a granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie co do istoty, inne niż tego wymaga obowiązujący przepis. Do zasad na jakich przysługuje radnemu dieta należy określenie wysokości diety, przy tym przyjmuje się, że dieta nie jest wynagrodzeniem za pracę, a ma stanowić ekwiwalent utraconych korzyści, jakich radny nie uzyskuje w związku z wykonywaniem mandatu przedstawicielskiego (np. z tytułu przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej, utraty wynagrodzenia za pracę). Do zasad należy też regulacja uzależniająca wysokość diety od zakresu obowiązków oraz ograniczenie wysokości z powodu nie uczestnictwa w pracach rady. Dodać należy, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, iż pozwala on radzie gminy na dyskrecjonalne działanie. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (tak słusznie NSA w wyroku z 17.12.1999 r., III SA 1580/99, LEX nr 41965). Zauważyć przy tym trzeba, że posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Rekonstruując jego znaczenie, należy mieć na względzie, że "dieta" oznacza "pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych" (por. Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. S. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612). Na gruncie tej definicji użyty przez ustawodawcę wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za kompensacyjnym jego charakterem. Jak wskazał NSA, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok NSA z 26.06.2014 r., II OSK 406/14, LEX nr 1519403). Tym samym przyjąć należy, że komentowany przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Rada gminy ma pozostawioną swobodę w ustaleniu zasad na jakich radnemu przysługuje dieta. Radny ma zatem prawo do diety, o czym przesądza expressis verbis art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, ale co do zasad na jakich przysługuje dieta wiążące są zasady określone przez radę. Rada nie ma jedynie swobody co do określenia maksymalnej wysokości diety. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym, została udzielona delegacja ustawowa Radzie Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że kwestionowany zapis § 3 uchwały w żaden sposób nie narusza przepisów prawa i stanowi rozwinięcie cyt. art. 25 ust. 4 u.s.g., który, co należy podkreślić, nie ogranicza dyskrecjonalnej władzy rady gminy w tym zakresie nawet pojęciami niedookreślonymi. Jednocześnie art. 37b ust. 1 u.s.g. stanowi, że rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Nie budzi wątpliwości to, że na mocy powyższej regulacji rada gminy może zadecydować o określeniu zasad przyznania przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki podziału pomocniczego gminy, a więc także sołtysom, diety. W możliwości określania zasad przyznania diety mieści się kompetencja radnych polegająca na przyznaniu sołtysom diety, jej wysokości oraz dookreślenia sytuacji uprawniających do jej uzyskania. Z tej kompetencji radni gminy mogą skorzystać, co powoduje, że nawet nieprzyznanie diety sołtysom nie spowoduje naruszenia art. 37b ust. 1 u.s.g. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, że skoro w art. 25 ust. 4 u.s.g. przesądzono o przysługującym radnym prawie do diety, to połączenie funkcji radnego z funkcją przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej uzasadnia przyjęcie zasady prawa do jednej diety, jako ekwiwalentu za utracone korzyści, a nie będącego wynagrodzeniem za pracę (tak np. wyroki NSA z 19.12.2017 r., II OSK 773/17, LEX nr 2465220, z 7. 11.2017r., II OSK 2794/16, LEX nr 2419414). Pod pojęciem przyznania radzie kompetencji do ustanowienia zasad należy rozumieć zarówno swobodę w zakresie przyznania lub nieprzyznania diety, jak również swobodę w zakresie określenia tych zasad. Nieskorzystanie przez radę gminy z tej kompetencji nie daje przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej tytułu do tego, aby wymagać od radnych przyznania diet, jak i zwrotu kosztów podróży (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 149/17). Skoro dieta jest ekwiwalentem utraconych korzyści, a nie wynagrodzeniem za pracę nie jest usprawiedliwiony w istocie zarzut naruszenia art. 37b ust. 1 czy art. 25 ust. 4 u.s.g przy ustaleniu zasad w jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta. Przyznając radzie gminy kompetencje do ustanowienia zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta, pozostawiona została swoboda, czy taka dieta będzie przysługiwała oraz określenia na jakich zasadach będzie przysługiwała. Skoro w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym przesądzono o przysługującym radnym prawie do diety, to połączenie funkcji radnego z funkcją przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej uzasadnia przyjęcie zasady prawa do jednej diety, jako ekwiwalentu za utracone korzyści, a nie będącego wynagrodzeniem za pracę. Taka zasada jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.Radni mogą ustalać zasady przyznania sołtysom diety i zwrotu kosztów podróży. Raz jeszcze należy podkreślić, że wykonywanie mandatu radnego czy pełnienie funkcji sołtysa nie następuje w ramach stosunku pracy, są to bowiem funkcje pełnione społecznie i dla dobra lokalnej społeczności. Nie można pomijać tego, że dieta ma stanowić wyłącznie ekwiwalent utraconych korzyści (np. pomniejszonego wynagrodzenia za pracę w związku z obecnością na sesji rady gminy), jakich radny czy sołtys nie uzyskuje w związku z wykonywaniem swego mandatu. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. E. P. R.. O. G.. S.