II SAB/Ol 30/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Zarządu Budynków Komunalnych w E. w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) nie przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 4) zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę "[...]" zł ("[...]" złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P.G. (dalej: "Skarżący") wnioskiem z 30 grudnia 2020 r. zwrócił się do Zarządu Budynków Komunalnych "[...]" (dalej także: "ZBK") o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie skanu dotyczącej umowy "[...]"z 9 czerwca 2020 r., zawartej przez Gminę "[...]" z "[...]" oraz aneksu nr 1 do tej umowy z 3 lipca 2020 r., a także innych aneksów lub zmian dotyczących tej umowy, o ile były sporządzane. Wnioskodawca wniósł o przesłanie informacji pocztą elektroniczną na adres: "[...]" lub zwrotnie na konto Skarżącego na elektronicznej Platformie Usług Administracji Publicznej. Pismem z 18 stycznia 2021 r. ZBK przesłał pod adres ""[...]"" umowę "[...]"z 9 czerwca 2020 r. - protokół konieczności z 3 lipca 2020 r. oraz aneks nr 1 z 3 lipca 2020 r. W skardze z 19 lutego 2021 r. Skarżący zarzucił Zarządowi Budynków Komunalnych naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176), dalej jako: "u.d.i.p.". Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że ZBK dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, a także że zarzucana opieszałość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) zobowiązanie ZBK do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia orzeczenia Sądu, 3) przyznanie od ZBK na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, według stanu na dzień wydania orzeczenia przez Sąd, 4) zasądzenie od ZBK na rzecz Skarżącego kosztów postępowania. Skarżący wywiódł, że zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1843, z późn. zm.) i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 u.d.i.p. umowy w sprawach zamówień publicznych bez względu na wartość zamówienia są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczył, że treść dokumentów urzędowych, obejmujących oświadczenia woli pracowników samorządu terytorialnego, skierowane do innego podmiotu, również podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Nie ma przy tym znaczenia, czy osoba wnioskująca o udostępnienie informacji jest stroną umowy. Stwierdził, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. żądana informacja winna być udostępniona w terminie do 13 stycznia 2021 r. ZBK nie podjął jednak żadnych czynności, nie przedłużył terminu zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zatem, pozostaje bezczynny, a sprawa jest prowadzona przewlekle, z naruszeniem ustawowo określonego terminu. W ocenie Skarżącego, opieszałości organu stanowiła rażące naruszenie prawa. Zauważył, że czynności, które winien wykonać organ, udzielając informacji, nie są nadmiernie obciążające i sprowadzają się do wykonania skanu umowy i aneksu z jednoczesnym dokonaniem ewentualnej anonimizacji tych danych, które podlegają odrębnej ochronie i przesłania tych skanów w systemie ePUAP. Organ przekroczył dwukrotnie termin do wydania decyzji odmownej albo udzielenia informacji, a ponadto nie poinformował wnioskodawcy o przedłużeniu postępowania i jego powodach, nie wskazał również, że udzielenie informacji nie jest możliwe z przyczyn leżących po stronie Zarządu Budynków Komunalnych. Z uwagi na powyższe Skarżący uznał za zasadne przyznanie przez Sąd od ZBK na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w górnej granicy. Pismem z 24 lutego 2021 r. ZBK udostępnił Skarżącemu wnioskowaną informację publiczną, przesyłając skany żądanych dokumentów na adres ""[...]"". W odpowiedzi na skargę Zarząd Budynków Komunalnych wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na udzielenie Skarżącemu wnioskowanej informacji. Wyjaśnił, że Zarząd Budynków Komunalnych 22 stycznia 2021 r. wysłał do wnioskodawcy informację, w której zawarł skany żądanych dokumentów. Podczas wysyłki doszło do omyłki pisarskiej podczas wpisywania adresu e-mail Skarżącego i korespondencję wysłano na adres "[...]" zamiast na adres "[...]". Omyłka została ujawniona dopiero po doręczeniu przedmiotowej skargi. W związku z tym, 24 lutego 2021 r. wysłano Skarżącemu żądane dokumenty z wyjaśnieniem zaistniałej sytuacji, na właściwy adres oraz przez e-PUAP. W replice na odpowiedź na skargę Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów – wydruków z poczty elektronicznej. Podał, że 30 marca 2021 r. wykonał próbę wysłania testowej informacji na oba błędne adresy. W obu przypadkach administrator poczty w sposób zautomatyzowany poinformował go, że adresy te nie istnieją. Informacja ta pojawiła się niezwłocznie w skrzynce pocztowej. Z tego względu wyjaśnienia Zarządu Budynków Komunalnych nie są wiarygodne. Trudno bowiem przyjąć, że przez miesiąc ZBK nie odebrał informacji o niedoręczeniu pisma. Skarżący zarzucił, że twierdzenia o braku możliwości logowania na platformę e-PUAP są gołosłowne, gdyż organ nie przedstawił żadnych dokumentów na potwierdzenie powyższego. Dodał, że w tej sytuacji organ mógł wysłać żądane dokumenty za pośrednictwem poczty tradycyjnej i mailowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1 - 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zawarty w skardze zarzut opieszałości w stosunku do Zarządu Budynków Komunalnych obliguje Sąd do ustalenia czy zachodzi potrzeba zobowiązania tego organu do wydania, w określonym terminie, aktu lub podjęcia określonej czynności. Sąd bowiem, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia skargi, skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Sytuacje takie obejmować mogą, np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu (tak NSA w wyroku z 28 października 2020 r., sygn. II OSK 1830/20). Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W analizowanej sprawie strona skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), dalej: "u.d.i.p.". Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Niesporne jest, że adresat wniosku - Zarząd Budynków Komunalnych - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Nie jest również kwestionowane, że informacje, o udostępnienie których wnioskował Skarżący, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12; https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie zwrotu "w szczególności" w tym przepisie wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z treścią ww. przepisu udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Zarząd Budynków Komunalnych winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., I OSK 127/15 i z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16). W kontekście powyższego przyjąć należy, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z 30 grudnia 2020 r. ustała 24 lutego 2021 r., czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. We wskazanym piśmie organ prawidłowo załatwił wniosek strony skarżącej, przez udzielenie żądanej informacji publicznej – udostępnienie skanów umowy, aneksu i protokołu. W sytuacji ustania bezczynności Sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16). W takiej sytuacji występuje możliwość umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skoro bowiem odpowiedź została udzielona po wpłynięciu skargi, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ. Postępowanie w zakresie bezczynności (zobowiązania do udzielenia informacji publicznej) podlegało zatem umorzeniu, o czym sąd orzekł w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy więc do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Organ z kilkudniowym opóźnieniem podjął działania, wprawdzie bezskuteczne z uwagi na błędny adres poczty elektronicznej, w celu realizacji wniosku Skarżącego, a po doręczeniu skargi niezwłocznie udostępnił Skarżącemu żądaną informację publiczną. Organ nie uchylał się więc od udzielenia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi więc przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W sprawie nie wystąpiły podstawy do przyznania stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej, o czym na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzeczono w punkcie 3 wyroku. Fakt stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej lub grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii jedynie fakultatywne działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. np. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., II OSK 2197/17, WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r. III SAB/Gl 72/19, WSA we Wrocławiu z 30 stycznia 2018 r. III SAB/Wr 40/17). Ponadto, przyznanie sumy pieniężnej wobec strony postępowania pełni funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona skarżąca na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wniesionej skargi (zob.: wyroki NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17 i z 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją (tak NSA a wyroku z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3094/19). Natomiast Skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej z uwzględnieniem jej funkcji kompensacyjnej. Nie podał żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na poniesienie przez niego szkody, która wymagałaby zrekompensowania, nie wykazał żadnych konkretnych i wymiernych strat, które są wynikiem bezczynności organu. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.