I OSK 277/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 186/20 o odrzuceniu skargi E. K. na bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich w przedmiocie prowadzenia czynności sprawdzających postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 września 2020 r., I SAB/Wa 186/20, odrzucił skargę E. K. (dalej: skarżąca) na bezczynność Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja) w przedmiocie prowadzenia czynności sprawdzających. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych (Dz.U. z 2018 poz. 2267; dalej: ustawa) przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do czynności sprawdzających, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. Przy czym zgodnie z tą ostatnią regulacją Komisja przeprowadza z urzędu czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego. Komisja może powierzyć przeprowadzenie czynności sprawdzających wyznaczonemu członkowi albo wyznaczonym członkom Komisji. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy Komisja w wyniku przeprowadzenia czynności sprawdzających wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego w przypadku uprawdopodobnienia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. Sąd I instancji wyjaśnił, że oznacza to, że czynności sprawdzające nie są objęte regulacjami k.p.a. i nie kończą się wydaniem aktu o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1-4 p.p.s.a.. Ten etap postępowania przed tym organem nie kończy się też aktem, ani nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego. Czynności sprowadzające nie są więc poddane kognicji sądów administracyjnych w zakresie skarg na bezczynność. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie sprawdzające jest postępowaniem szczególnym, w rezultacie którego Komisja może dopiero rozpocząć prowadzenie postępowania administracyjnego, dotyczącego nieruchomości warszawskiej, objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przyczyną wprowadzenia czynności sprawdzających w postępowaniu przed Komisją ds. reprywatyzacji nieruchomości warszawskich było odformalizowanie postępowania w sytuacjach, gdy zachodzi konieczność zbadania stanu faktycznego poza ramami wyznaczonymi przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności sprawdzające stanowią wstępną, wewnątrzadministracyjną fazę postępowania przed Komisją, o charakterze kontrolnym, która zmierza do ustalenia prawdopodobieństwa wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: błędną wykładnię art. 38 ust. 2 ustawy w zw. z art. 15 ustawy przez uznanie, że skoro wobec czynności sprawdzających Komisji nie stosuje się przepisów k.p.a. to oznacza, iż nie podlegają one kontroli działalności sądów administracyjnych, a tym samym działania organu są wolne od wszelkiego nadzoru i kontroli; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niezastosowanie tych przepisów, w sytuacji gdy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, zaś złożona skarga na przewlekłość czynności sprawdzających prowadzonych przez Komisję w ramach postępowania administracyjnego o sygn. akt [...], odnosi się do sytuacji bezczynności lub przewlekłości prowadzonego postępowania w przypadku innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez bezzasadne odrzucenie skargi uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wskutek braku kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i uznania czynności sprawdzających za wstępną wewnątrzadministracyjną fazę postępowania przed komisją, o charakterze kontrolnym, która zmierza do ustalenia prawdopodobieństwa wydania decyzji reprywatyzacyjnej z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy działania organu przeszły już fazę wewnątrzadministracyjną i dotyczą już konkretnego uczestnika postępowania (skarżącej); 3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez bezzasadne odrzucenie skargi uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wskutek braku kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w sytuacji gdy przewlekłość czynności sprawdzających prowadzonych przez Komisję w ramach postępowania administracyjnego o sygn. akt [...], narusza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niedążenie przez organ do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, uwzględniając interes skarżącej, jak również nie rozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny stanu faktycznego sprawy, a także nie wskazanie jasnej przekonującej argumentacji w zakresie odmówienia skarżącej rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, co w rezultacie skutkuje nieuzasadnioną przewlekłością postępowania; 4) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez bezzasadne odrzucenie skargi uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wskutek braku kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w sytuacji gdy przewlekłość czynności sprawdzających prowadzonych przez Komisję w ramach postępowania administracyjnego o sygn. akt [...], narusza art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie sposób uznać, iż Komisja nie stanowi organu administracji publicznej, a prowadzone postępowanie administracyjne nie wywołuje skutków prawnych wobec obywatela. Skarżąca była uczestnikiem prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ, choćby wskutek korespondencji z nim, m.in. przez pismo z 4 grudnia 2019 r., po roku oczekiwania na wynik czynności sprawdzających skarżąca wystosowała do organu pismo, w którym domagała się uchylenia postanowienia o ostrzeżeniu o czynnościach sprawdzających. Organ pismem z 23 stycznia 2020 r. w odpowiedzi na ponaglenie wskazał m.in., że "na obecnym etapie postępowania brak jest stron postępowania". Tym samym organ zakwalifikował czynności sprawdzające jako sui generis rodzaj postępowania administracyjnego, do którego nie stosuje się przepisów k.p.a., ale stosuje się inne przepisy prawa, w tym przepisy o sądowej kontroli działalności organów administracji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia następującego zagadnienia: czy czynności sprawdzające, o których mowa w art. 15 ustawy podlegają kognicji sądu administracyjnego w ramach sprawowanej przez ten sąd kontroli działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy Komisja przeprowadza czynności sprawdzające oraz prowadzi postępowanie rozpoznawcze i ogólne. Komisja przeprowadza z urzędu czynności sprawdzające w celu stwierdzenia, czy w związku z wydaniem decyzji reprywatyzacyjnej istnieją podstawy do wszczęcia postępowania rozpoznawczego. Komisja może powierzyć przeprowadzenie czynności sprawdzających wyznaczonemu członkowi albo wyznaczonym członkom Komisji. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy Komisja w wyniku przeprowadzenia czynności sprawdzających wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego w przypadku uprawdopodobnienia, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 38 ust. 2 ustawy przepisów k.p.a. nie stosuje się do czynności sprawdzających, o których mowa w art. 15 ust. 1. Powyższe oznacza, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 38 ust. 2 ustawy, możliwość stosowania w jakimkolwiek zakresie przepisów k.p.a. do czynności sprawdzających (art. 15 ust 1 ustawy) została wyłączona. Podkreślenia wymaga, że celem czynności sprawdzających jest sprawdzenie i rozstrzygnięcie wątpliwości, związanych z decyzją reprywatyzacyjną, bez wszczynania skomplikowanej procedury postępowania rozpoznawczego przed Komisją. Umożliwiają one analizę okoliczności faktycznych oraz zebranie dokumentów w celu dokonania oceny, czy ich wynik pozwala na uprawdopodobnienie, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem czynności sprawdzających jest gromadzenie materiałów i dowodów w celu wyjaśnienia nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Mają one więc charakter czynności materialno-technicznych, poprzedzających postępowanie rozpoznawcze. Nie mają one natomiast charakteru postępowania administracyjnego, o czym świadczy brak sprawy administracyjnej, w której organ miałby rozstrzygać o indywidualnych prawach lub obowiązkach określonego podmiotu oraz braku stron w trakcie tych czynności. Nie prowadzą bowiem do konkretyzacji norm powszechnie obowiązujących wobec konkretnego podmiotu przez indywidualizację jego uprawnień lub obowiązków. Brak jest możliwości przyporządkowania konkretnemu podmiotowi interesu prawnego, istnieje on bowiem jedynie wówczas, gdy zachodzi związek materialnoprawny między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa tego rodzaju, że wynik postępowania wywołuje wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (por. postanowienia NSA z 21 listopada 2018 r.: I OSK 3766/18, I OSK 3660/18, I OSK 3659/18, I OSK 3896/18). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Oczywistym jest, że czynności sprawdzające nie zmierzają do wydania decyzji (pkt 1), czynności te nie kończą się również żadnym z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a. – jedyną formą procesową zakończenia czynności sprawdzających jest bowiem wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego, które dopiero stanowi postępowanie administracyjne. Czynności sprawdzające nie są również czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynności te nie prowadzą do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków jednostki w sferze prawa materialnego przez wydanie władczego, jednostronnego, zewnętrznego aktu organu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 sądy administracyjne orzekają również w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skoro zatem do czynności sprawdzających nie stosuje się przepisów k.p.a., zaś czynności te kompleksowo zostały uregulowane w ustawie i nie stosuje się do nich odpowiednio przepisów ww. ustaw, to w świetle art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sądy administracyjne nie mają kompetencji do orzekania w sprawie bezczynności organu w tym postępowaniu. Stanowisko to wynika wprost z ustawy. Czynności sprawdzające polegają bowiem na badaniu sprawy w celu stwierdzenia, czy doszło w niej do naruszenia prawa uzasadniającego wszczęcie postępowania rozpoznawczego. Postępowanie sprawdzające ani jego wynik nie prowadzą do konkretyzacji norm powszechnie obowiązujących dla konkretnego adresata normy prawnej (praw i obowiązków), w konkretnej sprawie indywidualnej. Nie prowadzi zatem do powstania stosunku administracyjnoprawnego i władczego, jednostronnego określenia sytuacji prawnej podmiotu spoza struktury administracyjnej. Czynności sprawdzające, ani też ich rezultat, nie mieszczą się więc w katalogu spraw, w których właściwe są sądy administracyjne (por. postanowienia NSA: z 2 sierpnia 2019 r., I OSK 1650/19 i z 3 września 2019 r., I OSK 1763/19). W świetle powyższego za nietrafne uznać należy zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 38 ust. 2 ustawy w zw. z art. 15 ustawy. Brak jest również podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku obu stron o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).