II OSK 2229/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. I. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 207/21 w sprawie ze skargi M. I. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2020 r., znak KOA/3369/Ar/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek uczestnika postępowania W. Sp. z o.o. z siedzibą w P. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 207/21, oddalił skargę M. I. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2020 r., znak KOA/3369/Ar/18 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy B. Nr 116.2018 z dnia 18 września 2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części mieszkalnej budynku mieszkalno-usługowego z przeznaczeniem na cele usługowe (przedszkole, żłobek) wraz z jego rozbudową na działce nr ew. [...], obr. [...] położonej w B. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. I. i J. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości. Wyrokowi zarzucono: a) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), przez jego niewłaściwe zastosowanie, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") b) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, przez co została wypełniona dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego zgodnie z obowiązującymi przepisami. Uzasadniając Skarżący kasacyjnie, oprócz argumentacji, która została przedstawiona w skardze, podnieśli m.in., że w warunkach zabudowy uzyskanych przez inwestora brakuje określenia warunków, jakie muszą być spełnione w celu zmiany funkcji mieszkalno-usługowej na usługową, ponieważ zamiana mieszkania na przedszkole wymaga wykonania robót budowlanych, co oznacza że warunki zabudowy zostały wydane wadliwie, zaś Sąd I instancji nie odniósł się do tej kwestii. Ponadto wskazali, że budynek po rozbudowie będzie ponad dwukrotnie (a w niektórych przypadkach trzy i czterokrotnie) większy od sąsiednich budynków mieszkalnych położonych przy ulicy A. i B. W ocenie Skarżących w analizie urbanistycznej, będącej załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy, zostały popełnione następujące błędy: 1) został zawyżony obszar analizy, nie powinien być brany pod uwagę teren po północnej stronie [...] - drogi [...], jako teren o innym charakterze i przeznaczeniu, 2) przeprowadzona analiza dotyczyła tylko budynków usługowych, które są przy innych ulicach w znacznej odległości od działki, na którą wydano warunki zabudowy, 3) w obszarze analizy "pomylona" została szerokość elewacji frontowej na działce [...]1 i [...]2, która ma 22,5 m, a nie 58,2 m., oznacza to, że średnia szerokość działek usługowych wynosi 16 m. Zdaniem Skarżących Sąd I instancji rozpoznając skargę nie przedstawił dostatecznych wyjaśnień dlaczego nie dał wiary zasadności przedstawionych przez nich zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – W. Sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu tego pisma zakwestionowano zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik Skarżących, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez Skarżących, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Odnosząc się zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należało przyjąć, że wbrew twierdzeniom Skarżących, Sąd I instancji trafnie ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy B. Rozbudowa budynku i zmiana sposobu jego zagospodarowania w celu realizacji usług oświatowych i opieki nad dziećmi wpisuje się w kategorię funkcji uzupełniających funkcję mieszkaniową, niezależnie od tego, czy powyższe przedsięwzięcie ma – jak podkreślają Skarżący – charakter prywatny czy też publiczny. Nie znajduje uzasadnienia podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut (mający stanowić naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) nieodniesienia się przez Sąd I instancji do braku określenia warunków zmiany sposobu użytkowania budynku, która wymaga wykonania robót budowlanych. Otóż po pierwsze, warunki określone w decyzji odnoszą się do budynku łącznie z jego planowanym kształtem i nowym sposobem użytkowania. Po drugie, wymogi dotyczące robót budowlanych związanych czy to z rozbudową, czy też z koniecznymi modyfikacjami wynikającymi ze zmiany użytkowania, są określone przepisami ustawy – Prawo budowlane, przepisami wykonawczymi do tej ustawy oraz tzw. przepisami odrębnymi, które znajdują zastosowanie na kolejnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego, zaś ich indywidualizacja i konkretyzacja jest dokonywana nie przez Burmistrza, lecz przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Kwestionowana przez Skarżących ocena Sądu I instancji w zakresie prawidłowości określenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej budynku oraz intensywności wykorzystania terenu, wynika zarówno z zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak i zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wobec – zdaniem Skarżących – naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Również w tym wypadku nie można zgodzić się ze Skarżącymi, a to z następujących powodów: po pierwsze, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości 200 m od granic działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zostało dokonane zgodnie z dyspozycją § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"). Zważywszy, że szerokość frontu działki wynosi 60 m, a co za tym idzie granica obszaru analizowanego powinna być wyznaczona w odległości nie mniejszej 180 m (stanowiącej trzykrotność szerokości frontu działki), wyznaczenie tejże granicy wypełnia wymóg określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przyjęcie nieco większego obszaru analizowanego od wymaganego minimum znalazło uzasadnienie w części tekstowej analizy urbanistycznej i nie powinno być postrzegane jako nadmierne rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania obiektów, które uzasadniałaby treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy, uznawane w orzecznictwie za naruszające przywołany przepis rozporządzenia MI (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 172/11, LEX nr 1083623; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2092/13, LEX nr 1994107; z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1299/14, LEX nr 2116196). Po drugie, nie jest też trafny zarzut błędnej oceny Sądu I instancji uwzględnienia w przeprowadzonej analizie urbanistycznej terenu leżącego na północnej stronie [...] – drogi [...], który – zdaniem Skarżących – jest terenem o innym charakterze i przeznaczeniu. Pominięcie tego terenu przy sporządzaniu analizy urbanistycznej, prowadziłoby do naruszenia § 3 rozporządzenia MI. Z części graficznej powyższej analizy widać wyraźnie, że teren ten znajduje się w granicach obszaru analizowanego i znajdowałby się nawet wówczas, gdyby granice te były wyznaczone w odległości minimalnej, to jest w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki. Po trzecie, należy przychylić się do stanowiska Sądu I instancji, według którego, analiza parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, została przeprowadzona prawidłowo. Dopuszczalne od przewidzianych w rozporządzeniu MI odstępstwa od zasad wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej zostały uzasadnione w części tekstowej analizy. Również wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu zostały ustalone zgodnie z przepisami rozporządzenia MI. Po czwarte, "pomylenie" – jak twierdzą Skarżący – szerokości elewacji frontowej na działce [...] i [...], do którego miało dojść na etapie sporządzania analizy urbanistycznej, nie było podnoszone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powyższe twierdzenie zawarte w uzasadnieniu do skargi kasacyjnej nie zostało też poparte jakąkolwiek dokumentacją. Po piąte, niezasadne jest zarzucanie Sądowi I instancji nieuwzględnienia ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego określającego politykę przestrzenną gminy, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., nie jest aktem prawa miejscowego. Nie może zatem być prawną podstawą decyzji administracyjnej. Po szóste, nieuwzględnienie przez Sąd I instancji zarzutów, dotyczących zwiększenia hałasu w konsekwencji realizacji planowanego zamierzenia, wynika z tego, że w ramach postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie podlegają ocenie kwestie potencjalnych i przyszłych uciążliwości dla sąsiadów. Same warunki zabudowy, które nie przesądzają o tym, że konkretna inwestycja zostanie zrealizowana, nie mogą być oceniane z perspektywy faktycznych immisji i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Okoliczności te są natomiast oceniane w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyroki: NSA z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3020/18, LEX nr 3243993; NSA z dnia 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 37/19, LEX nr 3022386; NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, LEX nr 580981; NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Po siódme, nie można też uznać trafności zarzucenia Sądowi I instancji pominięcia zarzutów nieuwzględnienia położenia działki w strefie ochrony urbanistycznej Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, leśnego – w opinii Skarżących – statusu działki oraz objęcia jej ochroną konserwatorską. Z akt administracyjnych wynika, co zostało podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana po uprzedniej milczącej zgodzie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie oraz w uzgodnieniu warunków zabudowy z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, zawartym w postanowieniu z dnia 28 lipca 2018 r. Obalając twierdzenie Skarżących o leśnym statusie działki, Sąd I instancji, odwołując się do dokumentacji ujętej w aktach administracyjnych sprawy wskazał, że działka ta jest wyłączona spod klasyfikacji gleboznawczej. Zatem teren, na którym jest położona, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Po dziewiąte, w zaskarżonym wyroku trafnie podniesiono, że kwestie szerokości istniejącej drogi i jej stanu technicznego nie mogą być przedmiotem rozpatrywania w ramach sprawy o ustalanie warunków zabudowy, jako kwestie leżące poza jej merytorycznym zakresem. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd nie znalazł podstaw do orzeczenia o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o co wnosiła w odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Sp. z o. o. z siedzibą w P. W postępowaniu sądowoadministracyjnym W. Sp. z o.o. z siedzibą w P. nie była bowiem stroną tego postępowania, lecz posiadała status uczestnika postępowania. Wskazać zaś należy, że w art. 199 p.p.s.a. jest mowa jedynie o stronach ponoszących koszty postępowania ze swoim udziałem w sprawie. Również przepis szczególny, do którego odsyła art. 199 p.p.s.a., nie przewiduje zwrotu tych kosztów uczestnikowi postępowania. (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 739/17, LEX nr 2680200).