II OSK 530/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wr 42/20 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy w przedmiocie rozpatrzenia skargi postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Stowarzyszenie [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy w przedmiocie rozpatrzenia skargi, złożonej w trybie art. 227 K.p.a., w związku z przeprowadzonym remontem w świetlicy wiejskiej zlokalizowanej we wsi Łuczyna. Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wr 42/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., odrzucił skargę. Sąd wskazał, że skargę na bezczynność dotyczącą załatwienia skargi powszechnej uznać trzeba za niedopuszczalną. Skarga powszechna nie dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, 8 i 9 P.p.s.a., a stanowi prawny środek obrony i ochrony interesów jednostki, który nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego, ani też nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem w przypadku złożenia skargi na podstawie art. 227 K.p.a., tak jak to miało miejsce na gruncie rozpatrywanej sprawy, stronie nie służy skarga, ani na bezczynność organu, ani na wynik tego postępowania (por. postanowienie NSA z 21 stycznia 2016 r., I OSK 3486/15; czy z 15 grudnia 2016 r., I OSK 2605/16). Te przejawy działania organów administracji, zdaniem WSA, nie mieszczą się w przytoczonym wyżej wyliczeniu aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, zatem nie ma podstaw, aby przypisać im cechę aktu lub czynności, o których mówi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8-9 P.p.s.a. poprzez uchybienie mające istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na niewzięciu przez WSA we Wrocławiu pod uwagę, że przedmiotem skargi na bezczynność PINB było wyłącznie uprawnienie procesowe skarżącego, co doprowadziło do stwierdzenia, że skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia skargi z art. 227 K.p.a. nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a tym samym należy ją odrzucić jako niedopuszczalną. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Sprawa tego rodzaju może być zatem przekazana do rozpoznania na rozprawie, jeżeli Sąd dojdzie do przekonania, że ma to znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł takiej potrzeby, stąd też wniosek zawarty w skardze kasacyjnej o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie został uwzględniony. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności dostrzec trzeba nieprecyzyjne sformułowanie podstawy kasacji. Odnotować bowiem trzeba, że art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. odnoszą się do dwóch różnych sytuacji procesowych. Nieprecyzyjnie sformułowana podstawa kasacji pozwala jednak na merytoryczne odniesienie się do istoty sporu związanego z dopuszczalnością wniesienia skargi na bezczynność dotyczącą załatwienia skargi powszechnej (art. 227 K.p.a.). Wskazać należy, że, w sprawach dotyczących postępowania skargowego określonego w Dziale VIII K.p.a. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Działania podejmowane przez organ w ramach postępowania skargowego nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Przede wszystkim zaś w postępowaniu tym nie zapadają rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach skarżącego, który jest tylko zawiadamiany (informowany) o sposobie załatwienia skargi (art. 238 § 1 K.p.a.). Do zawiadomień o sposobie załatwienia skargi zaliczyć należy również przekazywaną skarżącemu informację o tym, że zgodnie z art. 234 pkt 1 K.p.a. skarga zostanie rozpatrzona w toczącym się postępowaniu administracyjnym, którego skarga ta dotyczy i w którym składający skargę jest stroną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1950/16, zasadniczo cel postępowania skargowego (szeroko rozumiana poprawa funkcjonowania organów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej) jest inny, niż cel postępowania jurysdykcyjnego (określenie praw i obowiązków stron postępowania). Postępowanie skargowe normują przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczy ono działań organów administracji publicznej i jest oparte na konstytucyjnym prawie do inicjowania takiego postępowania przez każdy zainteresowany podmiot. Tym niemniej, okoliczności te nie uzasadniają utożsamiania postępowania skargowego z administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., które jest sformalizowane, dwuinstancyjne i ramach którego organ decyduje o prawach i obowiązkach stron, tym samym określając sytuację prawną adresata normy prawnej zewnętrznego wobec tegoż organu. Przedstawione wyżej cechy postępowania skargowego z Działu VIII K.p.a., które sprawiają, że we właściwości sądów administracyjnych nie mieści się rozpatrywanie skarg na kończącą to postępowanie czynność materialno-techniczną właściwego organu (zawiadomienie skarżącego o sposobie załatwienia sprawy), przesądzają także o niemożności zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu w rozpoznaniu takiej skargi. Ocenę tę potwierdza analiza unormowań art. 3 § 2 pkt 4, 8 i 9 P.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. nie stanowi podstawy do złożenia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w zakresie rozpoznania skargi opartej na art. 227 K.p.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Po pierwsze zatem, zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. nie podlega bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tych przypadkach podstawę wniesienia skargi stanowi art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Zaakcentować trzeba, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. zaskarżeniu podlega bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przypadek ten obejmuje zaś: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Norma art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. odnosi się zatem do aktów i czynności wyłączonych z art. 3 § 2 pkt 4 i niepodlegających zaskarżeniu na podstawie art. 3 pkt 2 pkt 8 P.p.s.a. Warunkiem uznania takiego aktu lub czynności za akt lub czynność podlegające zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 jest to, że są to akty podjęte w ramach postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przykładem czynności podejmowanej w ramach postępowania administracyjnego jest przesłanie odwołania z aktami sprawy przez organ, który wydał decyzję (art. 133 K.p.a.). Jak już wyżej stwierdzono, postępowanie skargowe uregulowane w Dziale VIII K.p.a., mimo że regulacja ta stanowi część ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Jest oczywiste, że postępowanie skargowe nie należy do postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Akty i czynności podejmowane w postępowaniu skargowym, niezależnie od ich merytorycznego bądź procesowego charakteru, nie są aktami podejmowanymi w ramach postępowania administracyjnego. Skoro zatem ani samo postępowanie skargowe z Działu VIII K.p.a., ani przewidziana w tym postępowaniu czynność w postaci zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy nie podlegają kontroli sądów administracyjnych (nie mieszczą się we właściwości tych sądów określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a.), to prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarga na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia skargi z art. 227 K.p.a. nie podlega kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3433/15 oraz z dnia 7 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1950/16). Wniesioną przez skarżącego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy należało więc odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji jako podstawę odrzucenia skargi powołał wprawdzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.