II OSK 1914/21

Dnia 12 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 277/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", odrzucił skargę na uchwałę Rady Miasta G. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że skargę na uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), zwanej dalej "u.s.g.", może wnieść wyłącznie ta osoba, której interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), zwanej dalej "u.p.z.p.", w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza interesu prawnego skarżącej. W tym zakresie Sąd powołał się na jednolity pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem wewnętrznym gminy o charakterze formalnym wszczynającym jedynie procedurę uchwalenia planu. Uchwała ta jest skierowana wyłącznie do organu wykonawczego gminy, więc nie kształtuje praw i obowiązków żadnych innych podmiotów. Takiej uchwale nie można nadać charakteru normatywnego kształtującego sytuację materialnoprawną zainteresowanych podmiotów, co wyklucza możliwość naruszenia jej postanowieniami czyjegokolwiek interesu prawnego (zob. postanowienia NSA: z 19 września 2018 r., II OSK 2641/18; z 13 października 2020 r., II OSK 2403/20). W świetle powyższego, Sąd przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, wynikającego z prawa własności nieruchomości (art. 140 K.c.). Ochrony sądowej swoich praw skarżąca będzie mogła domagać się, wnosząc ewentualnie skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli zostanie on uchwalony i będzie ingerował w przysługujące jej prawo własności. Zaskarżona uchwała zawiera wyłącznie zapowiedź sporządzenia takiego planu i niczego w zakresie stanowiących własność skarżącej nieruchomości nie zmienia. Ponadto Sąd wyjaśnił, że już dwukrotnie odrzucał skargi skarżącej na zaskarżoną uchwałę (postanowienia o sygn. akt II SA/Gd 73/14 i II SA/Gd 752/17), jednak nie jest to sytuacja objęta dyspozycją art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Nie można było bowiem przyjąć, że sprawa objęta niniejszą skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona, albowiem prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego odrzucające skargę oznacza jedynie, że sąd sprawy nie rozpoznawał z powodu niedopuszczalności skargi (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 385). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyła E. S., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; oraz rozpatrzenie przedmiotowej sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływa na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez jego błędną wykładnie i zastosowanie, którego skutkiem było odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy skarżąca wykazała interes prawny z zaskarżeniu ww. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dwutorowej linii elektroenergetycznej [...] w mieście G. i ww. uchwała narusza interes prawny skarżącej. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez błędne uznanie, iż skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały oraz, że ww. uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżona uchwała stanowi dla skarżącej przeszkodę w zagospodarowaniu jej nieruchomości, ponieważ za każdym razem stanowi dla organu podstawę odmowy wszelkim wnioskom skarżącej w tym zakresie. Ponadto skarżąca wskazała, że przedmiotowa uchwała określa sposób zagospodarowania jej nieruchomości, czego uchwała nie powinna zawierać (por. wyrok WSA w Białymstoku z 25 września 2008 r., II SA/Bk 441/08; wyrok WSA w Olsztynie z 20 listopada 2007 r.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta G. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Wniosek procesowy zawarty w skardze kasacyjnej o jej rozpoznanie na rozprawie nie jest tym samym wiążący; zaś w okolicznościach tej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł aby przedmiotowa sprawa była tego rodzaju, że wymagałaby rozpoznania na rozprawie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego postanowienia jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. W skardze kasacyjnej dla podważenia legalności podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej w wyniku podjęcia na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dwutorowej linii elektroenergetycznej [...] w mieście G. – nie wystarczy powołanie się przez skarżącą na inne postępowania, w których następują odmowy wnioskowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości – jak wskazuje skarżąca – z tej przyczyny, że organ administracyjny za każdym razem powołuje się na zaskarżoną uchwałę. Nie wystarczy też samo twierdzenie, że zaskarżona uchwała zmienia przeznaczenie gruntu skarżącej. Wymagane byłoby w tym zakresie wskazanie konkretnego przepisu (treści) zaskarżonej uchwały, który by takie przeznaczenie zmieniał. Tym czasem na podstawie treść zaskarżonej uchwały brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest to akt, który w ogóle określałby w sposób prawny zmianę przeznaczenia nieruchomości skarżącej. Do przeciwnych wniosków nie uprawnia m.in. § 2 tej uchwały, zgodnie z którym integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Prawnie zaś wyznaczenie granic obszaru projektu planu miejscowego nie oznacza, że już w ten sposób nastąpiło określenie (zmiana) przeznaczenia gruntu nieruchomości. Zaskarżona uchwała nie niweczy prawa właściciela do zagospodarowania swojej nieruchomości w sposób, ale zgodny z prawem. Natomiast jeżeli w innych postępowaniach dotyczących zagospodarowania nieruchomości skarżącej organy administracyjne wyprowadzają przeciwne wnioski w związku z zaskarżoną uchwałą, to jest to problem prawny dotyczący oceny legalności takich postępowań, co jednak nie może być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, także na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej. Ocena legalności tych innych postępowań nie mieści się bowiem w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że skutki procedury planistycznej, o jakich mowa w skardze kasacyjnej, już wynikają z uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. To, że na właściwym organie gminy ciążą stosowne obowiązki wynikające z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. (przedstawienie granic obszaru objętego projektem planu) nie jest nośnikiem prawa materialnego, który dawałby podstawę do wywiedzenia naruszenia istniejącego interesu prawnego. Krótko mówiąc, zaskarżona uchwała nie tworzy prawa, a jedynie określoną sytuację proceduralną, która dopiero w przyszłości prawnie umożliwia radzie gminy na sformułowanie przepisów prawa w postaci aktu prawa miejscowego (tu: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższego wynika, że w skardze kasacyjnej nie przywołano argumentacji, która mogłaby stanowić wystarczającą podstawę do zakwestionowania dorobku orzeczniczego Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Zgodnie z tym stanowiskiem, przedstawionym m.in. w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych przez Sąd pierwszej instancji (ale również w postanowieniach NSA: z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2140/18; z 11 grudnia 2018 r., II OSK 3304/18), uchwała taka – wydawana na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. – rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego, określając jedynie terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko Sądu I instancji, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej. Za ugruntowanym już poglądem orzeczniczym należy jedynie powtórzyć, że uchwała ta nie reguluje indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej oraz jej sytuacji materialnoprawnej. Zaskarżona uchwała ma charakter organizacyjny, porządkujący i inicjujący proces planowania przestrzennego i wyrażający wolę uregulowania zasad kształtowania polityki przestrzennej na terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała wciąż pozostaje aktem o charakterze formalnym, niestanowiącym aktu prawa miejscowego, którego wyłącznym przedmiotem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Istotą treści uchwały intencyjnej nie jest przeznaczenie terenów i określenie sposobu ich zagospodarowania. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych uchwałą intencyjną będzie określał przeznaczenie terenów, w tym ewentualne zakazy i ograniczenia zabudowy, i dopiero uchwała w jego przedmiocie może wywoływać skutki materialnoprawne dla skarżącej, a w konsekwencji naruszać jej uprawnienie lub interes prawny. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji, odrzucając skargę, naruszył art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 101 ust. 1 u.s.g. w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.