III SA/Kr 460/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Olkuszu na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 28 lutego 2002 roku nr LV/644/2002 w sprawie zatwierdzenia Statutu Sołectwa Sieniczno stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Olkuszu podjęła w dniu 28 lutego 2002 roku uchwałę nr LV/644/2002 w sprawie zatwierdzenia Statutu Sołectwa Sieniczno. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 7, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1, art. 48 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze. zm.). Na powyższą uchwałę skargę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Olkuszu w oparciu o art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713) poprzez brak podjęcia konsultacji z mieszkańcami w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa. Skarżący podkreślił, że przeprowadzenie konsultacji jest konieczne dla zachowania prawidłowego toku uchwałodawczego danego aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie zatwierdzenia statutu jednostki pomocniczej gminy. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wprowadzenie do uchwały pojęcia kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej oraz nałożeniu w zaskarżonej uchwale na Skarbnika Miasta i Gminy Olkusz obowiązku kontroli działalności sołectwa w zakresie spraw finansowych. Skarżący podniósł również zarzut dotyczący przekroczenia delegacji ustawowej wynikającej z powołanych przepisów i zastrzeżenia, że statut może przewidywać głosowanie tajne zebrania wiejskiego, a nadto, że zebranie wiejskie może postanowić zwykłą większością głosów o przeprowadzeniu tajnego głosowania w każdej sprawie, podczas gdy określanie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że istnieje istotne naruszenie prawa powodujące nieważność uchwały Rady Miejskiej w Olkuszu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Olkuszu wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej zarzutu istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (przekroczenie delegacji ustawowej), jako bezzasadnej, natomiast w pozostałym zakresie Rada Miejska w Olkuszu pozostawiła skargę do uznania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 28 lutego 2002 roku, nr LV/644/2002 w sprawie zatwierdzenia Statutu Sołectwa Sieniczno. Skargę wniesiono na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 ust. 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 ust. 1 p.p.s.a. Sąd w przedmiotowej sprawie stwierdził istotne naruszenie prawa powodujące nieważność zaskarżonego aktu. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały należy przytoczyć treść przepisu art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713; powoływanej dalej jako "u.s.g."): "1. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. 2. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej. 3. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej". Art. 91 ust. 1 u.s.g. określa natomiast podstawy nieważności aktu organu gminy, zgodnie z nim uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Według art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Powyższe prowadzi do konstatacji, że istnieją dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Według utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. W danym przypadku miejsce miało naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdza natomiast, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Analiza powyższych przepisów z całą pewnością pozwala stwierdzić, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu jednostki pomocniczej powinna była zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13), przy czym konsultacje rozumiane są jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy Ustawodawca przewiduje więc dwa rodzaje konsultacji – obligatoryjne i fakultatywne. Stosownie do art. 5a ust. 4 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust.1 i ust. 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018). Konsultacja obligatoryjna przewidziana jest w art. 35 ust. 1 u.s.g. Prowadzi to stwierdzenia, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem, przy czym wymagane jest najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Art. 35 ust.1 u.s.g. należy rozumieć w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musi stwierdzeniem nieważności całej uchwały (wyr. NSA z lipca 2020 r., sygn. akt II OSK) W rozpoznawanej sprawie uchwała statutu Sołectwa Sieniczno z dnia 28.02.2002 roku nie została poprzedzona uchwałą Rady Miejskiej w Olkuszu dotyczącą zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Taka uchwała została podjęta dopiero 13 czerwca 2002 roku, czyli już po uchwaleniu statutu. Brak było więc jakiegokolwiek zarządzenia o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami konkretnego sołectwa w sprawie zaopiniowania Statutu wraz z potwierdzeniem ogłoszenia takiego zarządzenia. Rada Miejska w Olkuszu przyznała, że nie zostały przeprowadzone żadne faktyczne konsultacje z mieszkańcami. Nie stworzono więc żadnych realnych możliwości sformułowania przez mieszkańców uwag lub propozycji, a potem także nie miało miejsca rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. W niniejszej sprawie o braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 u.s.g., przesądza również niepodjęcie przez gminę uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów, wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, Lex nr 192932). Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Olkuszu wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność, w tym przypadku z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania. Wskazane wyżej naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały powoduje jej nieważność w zaskarżonym zakresie, bez względu na treść zaskarżonej uchwały. W związku z tym, że brak konsultacji jest bezwzględną przyczyną nieważności zaskarżonej uchwały, rozstrzyganie co do reszty zarzutów skargi Sąd uznał za bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.