III SA/Łd 305/21

Dnia 16 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Asesor WSA Małgorzata Kowalska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] znak: [...] z [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie wymierzenia M. K. kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi publicznej gminnej - ul. [...] w [...] na odcinku 160 m w obrębie działki nr 1 w miejscowości [...]. W uzasadnieniu organ wskazał następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne: W dniu 10 lipca 2017 r. Wójt Gminy [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia M. K. kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi publicznej gminnej - ul. [...] w [...] na odcinku 160 m w obrębie działki nr 1 w miejscowości [...]. Postanowieniem z [...] Wójt Gminy [...] zawiesił prowadzone postępowanie do czasu gdy decyzja Wojewody [...] z [...], stwierdzająca nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] udziału wynoszącego 1700/20300 części we współwłasności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr geodezyjnym 1, stanie się prawomocna oraz do czasu uprawomocnienia się uchwały z 3 marca 2020 r. Rady Gminy [...] nr 75/XVI/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości [...] w rejonie ulicy [...], objętej postępowaniem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pod sygn. akt II SA/Łd 377/20. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Gmina [...] jest posiadaczem i zarządcą drogi publicznej, gminnej w ciągu ulicy [...] o nr 109301E zgodnie z uchwałą Zarządu Województwa [...] z [...], nr 717/06, w sprawie nadania numerów drogom publicznym gminnym na obszarze województwa [...] 109301E - wcześniej drogi o nr 0838015, stosownie do uchwały Zarządu Gminy [...] z dnia 31 stycznia 2001 r., nr 1/1/01, w sprawie przebiegu dróg gminnych i uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 28 grudnia 1987 r., nr 163/XXIV/87, w sprawie zaliczenia do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. C. z 1988 r. nr 6). Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] sporządzonym 29 maja 2013 r. dokonano na rzecz M. K. rozporządzenia m.in. ww. drogą publiczną na odcinku działki nr 1 w [...] przez Agencję Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy w [...], Filia w [...], bez wszechstronnego zapoznania się z jej statusem prawnym związanym z przebiegiem ww. drogi. Decyzją Wojewody [...] z [...], stwierdzono nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] udziału wynoszącego 1700/20300 części we współwłasności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr 1. Rozstrzygnięcie to nie jest ostateczne z uwagi na toczące się postępowania nadzwyczajne oraz sądowe inicjowane przez M. K. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wstrzymał wykonanie ww. decyzji. Dopiero zatem na podstawie decyzji, której wykonanie nie będzie wstrzymane, Gmina będzie mogła ujawnić w księdze wieczystej swoje prawo współwłasności i skutecznie podjąć próbę odtworzenia zniszczonej drogi publicznej. Aktualnie Gmina zdążyła jedynie ujawnić swoją współwłasność w rejestrze gruntów, jednakże przed złożeniem wniosku do ksiąg wieczystych, wydane zostało ww. postanowienie. Ponadto decyzją z [...] Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] działki położonej w [...], a oznaczonej nr 1839, która jest bezpośrednio zlokalizowana za ww. działką nr 1 w kierunku do [...]. Postanowieniem z [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego potwierdził, że przeprowadzenie drogi przez park w miejscowości [...] nastąpiło przed faktem wpisania tego obiektu do rejestru zabytków, a co za tym idzie brak jest jakichkolwiek podstaw do ingerencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przebieg tej drogi. W aktualnym stanie prawnym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie posiada zarówno ustawowych kompetencji, jak i środków do prawnego zlikwidowania drogi przebiegającej przez teren zabytkowego obiektu. Organ zwrócił uwagę, że od ok. 30 lat najpierw Gminna Rada Narodowa w B., a następnie Gmina Nowa B.jest zarządcą ww. drogi publicznej, podejmując wszelkie względem niej czynności, do których zobowiązany jest zarządca drogi publicznej, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz.U. 2016 r., poz. 1440; dalej: "u.d.p."). Stosownie do uchwały Zarządu Gminy [...] z [...], nr 1/1/01, w sprawie przebiegu dróg gminnych, a w szczególności jej załącznikiem graficznym nr 2, przebieg drogi gminnej przez działkę nr 1 w [...] (w miejscu, gdzie w dniu 1 lipca 2017 r. została ona rozebrana) był i jest jasny i wyraźny. Gmina uzyskała stanowisko Urzędu Wojewódzkiego w [...] wyrażone w piśmie z 16 lutego 2017 r., że uchwała powyższa jest w pełni wiążąca. Przyznał to również w ww. postanowieniu z [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, podkreślając, iż przebieg drogi publicznej został ostatecznie przesądzony mocą uchwały Zarządu Gminy [...] z 31 stycznia 2001 r., nr 1/1/01, w sprawie przebiegu dróg gminnych. Ponadto dotychczasowy właściciel działki nr 1 w [...], przed sprzedażą ww. działki, uzyskał z Urzędu Gminy [...] zaświadczenie z 06.09.2012 r., w którym wskazano wyraźnie, że działka nr 1 to też droga publiczna o symbolu KD-DG. Z nieznanych Gminie powodów Agencja Nieruchomości Rolnych nie ujawniła jednakże ww. zaświadczenia w kancelarii notarialnej, a M. K. również nie był zainteresowany przeznaczeniem przedmiotowej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał dalej, że wyrok Sądu Rejonowego w [...], Wydziału [...] Zamiejscowego z/s w [...] z 06.12.2016 r., sygn. akt [...], na który powołuje się skarżący został uchylony postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt [...]. Niemniej jednak zasadność zarzutu Gminy [...], że sprzedaż - dokonana przez Agencję Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa aktem notarialnym z 29.05.2013 r., Rep. A nr [...], w części dotyczącej drogi publicznej zlokalizowanej na działce nr 1 w miejscowości [...] - będzie musiała podlegać ocenie przez Sąd w postępowaniu kończącym postępowanie o sygn. akt [...], ze względu na konieczność rozpoznania w nim jeszcze powództwa wzajemnego M. K. o zapłatę za bezumowne korzystanie przez Gminę [...] z działki nr 1 w miejscowości [...], w ramach którego Gmina w dalszym ciągu podnosi zarzut nieważności w części ww. aktu notarialnego w zakresie dopuszczenia sprzedaży drogi publicznej. Aktualnie postępowanie sądowe o sygn. akt [...] nie toczy się, bowiem zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania komunalizacyjnego części działki nr 1 w [...] w zakresie pasa drogowego ww. drogi publicznej, postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], Wydziału [...] Zamiejscowego z/s w [...] z 21.12.2018 r. Zażalenie pełnomocnika M. K. zostało oddalone postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z 27.05.2019 r., sygn. akt [...]. Potwierdzenie przysługiwania Gminie prawa współwłasności w przedmiotowej działce, może nastąpić jedynie, gdy w toku postępowania komunalizacyjnego wykazane zostanie, że na terenie działki nr 1 w miejscowości [...] istniała na datę 27 maja 1990 r. infrastruktura ogólnodostępna, w tym przypadku droga publiczna, zatem prawomocne stwierdzenie, iż Gmina [...] jest współwłaścicielem działki nr 1 w [...] w zakresie udziału związanego z pasem drogowym drogi publicznej, z mocy prawa od 27 maja 1990 r., jest kluczowe i stanowi zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Deklaratoryjne jedynie potwierdzenie powyższego nastąpiło decyzją Wojewody [...] z [...], która nie jest jeszcze prawomocna. Zdaniem organu, aktualnie Gminie przysługuje współwłasność działki nr 1 w miejscowości [...] w dokładnie takim udziale jak wielkość pasa drogowego przebiegającego przez tę działkę, a współwłasność ta przysługuje Gminie od dnia 27 maja 1990 r. Ponadto wszystkie niezbędne działania przesądzające publiczny status przedmiotowej drogi podjęte zostały w latach 1988-1989, kiedy to działka nr 1 w miejscowości [...] była własnością Skarbu Państwa, a w ówczesnym ustroju społeczno-gospodarczym istniała, tzw. zasada jednolitości własności państwowej, bowiem nie funkcjonował wówczas dychotomiczny podział mienia państwowego na należące do Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego w związku z brakiem wyodrębnienia ustrojowego w tamtym okresie w strukturach władzy publicznej, niezależnego samorządu terytorialnego, wyposażonego w odrębne od Skarbu Państwa mienie samorządowe, co nastąpiło dopiero mocą ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). W szczególności chodzi o podjęcie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w C. z 28 grudnia 1987 r., nr 163/XXIV/87, o zaliczeniu do kategorii dróg publicznych przedmiotowej drogi, której ekspozycja § 3 ustalenie przebiegu drogi powierzyła terenowemu organowi administracji państwowej stopnia podstawowego właściwości ogólnej, czyli Naczelnikowi Gminnej Rady Narodowej w [...]. Ponadto organ wskazał, że 3 marca 2020 r. Rada Gminy [...] uchwałą nr [...], uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości [...] w rejonie ul. [...]. Na datę podjęcia kwestionowanej przez skarżącego uchwały, Rada Gminy dysponowała pozytywnym zaopiniowaniem projektu planu przez WKZ w [...], wyrażonym postanowieniem dnia [...]. Ww. uchwała została zaskarżona przez M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, sprawa zawisła pod sygn. akt II SA/Łd 377/20. Aktualne działania uchwałodawcze Rady Gminy podjęte względem planu w obrębie działki nr 1 w miejscowości [...] ocenić należy jedynie jako ujednoznaczniające zapisy planu, niewprowadzające niczego innego na przedmiotowej działce niż to co na niej faktycznie funkcjonowało przez ostatnie kilkadziesiąt lat, w pełni uzgodnione z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...], kompromis pomiędzy interesem właściciela prywatnego, a interesem społecznym i publicznym, na który składa się interes związany z ochroną zabytku oraz z potrzebą zapewnienia właściwej komunikacji miejscowości [...] z układem dróg publicznych gminy oraz stworzenia drogi pożarowej poprzez uzgodnienie aktualnego śladu drogi publicznej w większej odległości od dworku, tak aby lepiej był on ochroniony z punktu widzenia walorów architektonicznych, krajobrazowych, wymagań dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz walorów ekonomicznych. Organ stwierdził zatem, że toczące się postępowanie komunalizacyjne dotyczące części działki nr 1 w [...] oraz procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, mają znaczenie prejudycjalne dla przedmiotowej sprawy. Decyzja komunalizacyjna jest oparta bowiem na stwierdzeniu, że na tym terenie był pas drogowy, czego m.in. potwierdzeniem jest przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto stosownie do Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (ostatnie zmiany dokonywane uchwałą Rady Gminy z dnia 27 września 2016 r., nr [...]) na terenie działki nr 1 w miejscowości [...] przewidziana jest droga publiczna o nr DG 109301E, a prace planistyczne nad Studium nie były kontestowane przez służby konserwatorskie. Ma to z kolei bezpośrednie przełożenie na możliwość wydania decyzji merytorycznej w przedmiotowym postępowaniu. Na powyższe postanowienie M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zarzucając wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem: 1) art. 97 § 4 k.p.a. poprzez zastosowanie przepisu prawa, który nie istnieje, 2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec zawieszenia postępowania mimo braku przesłanki określonej w tym przepisie, 3) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organu na skutek przede wszystkim zawieszenia postępowania w sytuacji złożenia przez stronę ponaglenia, jak również poprzez podanie nieprawdy w dokumencie urzędowym, 4) art. 7 k.p.a. na skutek prowadzenia postępowania w sposób niezgodny z zasadą określoną w tym przepisie, gdyż Wójt Gminy [...] nie stoi na straży praworządności, nie podejmuje żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, 5) art. 37 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nieprzekazanie ponaglenia organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania; 6) art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych, które nie wynikają z zebranego materiału dowodowego, 7) art. 81 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: 1) pisma Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego Departament Ochrony Zabytków z 24 marca 2020 r. celem potwierdzenia, że postanowienie ŁWKZ w [...] z [...] obarczone jest wadami prawnymi, narusza przepis art. 26 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 pkt 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, 2) wydruku z księgi wieczystej nr [...] z 17 listopada 2020 r. celem potwierdzenia, że pomimo wydania decyzji komunalizacyjnej z 19 grudnia 2017 r. do dnia dzisiejszego Gmina [...] nie została wpisana do księgi wieczystej jako współwłaściciel działki nr 1 i nie obalono domniemania zgodności ze stanem rzeczywistym wpisu do księgi, 3) prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] [...] Zamiejscowy Wydział [...] z siedzibą w [...] z 12 lutego 2018 r., sygn. akt [...] wraz z uzasadnieniem celem potwierdzenia, iż Sąd Rejonowy w [...] [...] Zamiejscowy Wydział [...] z siedzibą w [...] prawomocnym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Prokuratora o umorzeniu dochodzenia, gdyż przyjął, że Gmina [...] według staniu prawnego na dzień czynu, tj. na 1 lipca 2017 r. nie miała żadnego tytułu prawnego do władania częścią nieruchomości, a postępowanie komunalizacyjne niczego nie zmienia, bo nawet jeśli Gmina [...] jest już, bądź stanie się właścicielką spornego pasa gruntu, to pozostanie to bez wpływu na ocenę zachowania M. K. na dzień czynu tj. 1 lipca 2017 r. Dowód ten, jest dowodem urzędowym i ma większy walor dowodowy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że postanowienie zostało wydane na skutek ponaglenia złożonego przez stronę 14 października 2020 r. doręczonego organowi 16 października 2020 r. Tak samo uczynił organ po wniesieniu przez stronę ponaglenia 28 listopada 2018 r. Wówczas też w następstwie wniesionego ponaglenia, postanowieniem z [...] organ zawiesił postępowanie w sprawie, które po wniesieniu przez stronę zażalenia, zostało uchylone w całości na mocy postanowienie SKO w [...] z [...]. Organ zamiast przekazać ponaglenie organowi II instancji zawiesił postępowanie w sprawie, a zatem całkowicie wstrzymał prowadzenie postępowania, które zostało wszczęte 3 lata i 5 miesięcy temu. Powyższo prowadzi do naruszenia przepisu art. 37 § 4 k.p.a., jak również świadczy o rażącym naruszeniu przepisu art. 8 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. art. 77 k.p.a. Organ swym działaniem - zawieszeniem postępowania w sprawie, w istocie doprowadził do pozbawienia strony jej praw określonych w art. 37 k.p.a., co świadczy o prowadzeniu postępowania w sposób rażąco niebudzący zaufania do organu. W ocenie skarżącego brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Kwestia uzyskania waloru ostateczności przez decyzję komunalizacyjną była już analizowana przez Kolegium i organ doszedł do wniosku, że nie ma ona wpływu na możliwość wydania decyzji w niniejszym postępowaniu. Po pierwsze, w dacie wszczęcia niniejszego postępowania toczyło się już postępowanie komunalizacyjne dotyczące działki nr 1, które zostało zainicjowane wnioskiem Wójta z 5 maja 2017 r. Przesłanka ta istniała zatem już od daty wszczęcia niniejszego postępowania, a pomimo tego Wójt przez okres 3 lat i 5 miesięcy nie zawiesił postępowania w sprawie. Po drugie, postępowanie komunalizacyjne dotyczy kwestii współwłasności działki nr 1, a nie ustalenia, czy na działce nr 1 przebiegała w dniu 1 lipca 2017 r. bądź wcześniej droga publiczna, a zatem okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na niniejsze postępowanie. Z decyzji komunalizacyjnej z 19 grudnia 2017 r. nie wynika publiczny charakter drogi biegnącej przez działkę nr 1, lecz jedynie nieodpłatne nabycie z mocy prawa udziału wynoszącego 1700/20300 części we współwłasności nieruchomości Skarbu Państwa, jednak wykonanie tej decyzji zostało wstrzymane. Wójt Gminy już przed datą wszczęcia niniejszego postępowania wiedział, że toczy się postępowanie komunalizacyjne. Kwestia ta nie ujawniła się zatem w toku postępowania i nie został spełniony warunek, o którym mowa w powołanych wyrokach sądów administracyjnych. Nie zostały spełnione także pozostałe trzy przesłanki. Ustalenie, czy na działce nr 1 przebiegała droga publiczna było przedmiotem postępowania sądowego wszczętego na skutek powództwa Gminy [...] o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego Rep. A [...], w toku którego Sąd Rejonowy w [...] [...] Zamiejscowy z/s w P.wydał wyrok 6 grudnia 2016 r., sygn. akt [...]. W ww. wyroku Sąd oceniał wszystkie dowody przedłożone przez Gminę, tj. także uchwały powołane w treści zaskarżonego postanowienia. Sąd w sposób jasny stwierdził, iż uchwały te nie odnosiły się do pasa gruntu zlokalizowanego na działce nr 1. Z wyroku Sądu Rejonowego w [...] z 6 grudnia 2016 r., który jest w posiadaniu Wójta Gminy [...] wynika, że przez działkę nr 1 nie przebiega droga gminna. Gmina [...] wniosła powództwo do Sądu Rejonowego w [...] Wydział Zamiejscowy z/s w [...] domagając się unieważnienia aktu notarialnego Rep. A Nr [...], sporządzonego dnia 29 maja 2013 r. w zakresie, w jakim akt ten miał dotyczyć rozporządzenia drogą gminną, zlokalizowaną na działce oznaczonej nr 1 we wsi [...], gmina [...]. Należy wskazać, że powództwo Gminy zostało oddalone w całości wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt [...], w którym Sąd wykazał z całą stanowczością, iż droga przebiegająca przez działkę nr 1 nie jest drogą publiczną - drogą gminną. Gmina [...] wniosła apelację od ww. wyroku do Sądu Okręgowego w [...], który w dniu 28.06.2017 r. oddalił apelację Gminy [...] i utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego z 0612.2016 r. Przed ogłoszeniem wyroku Gmina [...] złożyła do Sądu pismo procesowe, w którym cofnęła pozew wraz ze zrzeczeniem się roszczenia. Powyższe wskazuje, że Gmina w istocie zgodziła się z treścią wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 06.12.2016 r., jak również w istocie przyznała, że akt notarialny na podstawie, którego M. K. stał się właścicielem nieruchomości, nie jest dotknięty wadą nieważności oraz że droga przebiegająca przez działkę nr 1 nie jest drogą publiczną - gminną. Na skutek cofnięcia pozwu ze zrzeczeniem się roszczenia, Sąd Okręgowy w [...] postanowieniem z 25.07.2017 r. uchylił wyrok Sądu Rejonowego w [...] z 06.12.2016 r., sygn. akt [...] i umorzył postępowanie w części dotyczącej powództwa głównego w obu instancjach. Strona podniosła, iż w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że jest współwłaścicielem działki nr 1, co jest nieprawdą. Zarówno bowiem 01.07.2017 r., jak i na dzień złożenia niniejszego zażalenia, wyłącznym właścicielem działki nr 1 jest M. K. (wykonanie decyzji komunalizacyjnej zostało wstrzymane; w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości jako właściciel widnieje jedynie M. K.; w wypisie z rejestru gruntów z 12.12.2018 r. Gmina [...] nie jest ujawniona jako współwłaściciel działki nr 1; wypis potwierdza, iż na działce nr 1 nie ma użytku drogowego). Wójt Gminy pomija również, iż jest co prawda zarządcą drogi publicznej gminnej 109301E ale przebiegającej w innym miejscu, tj. naokoło działki nr 1, a nie przez działkę nr 1, a droga, która wcześniej przebiegała przez działkę nr 1 była samowolą budowlaną i skrótem który nielegalnie poprowadzili mieszkańcy wsi. W zażaleniu podkreślono, że M. K. został pozbawiony udziału w charakterze strony w postępowaniu komunalizacyjnym i nie brał w nim udziału pomimo, że był właścicielem działki nr 1 w dacie wszczęcia postępowania i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem strony, zagadnienia wstępnego nie stanowi również w ocenie strony kwestia oczekiwania na uprawomocnienie się uchwały Rady Gminy [...] z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie zmiany zagospodarowania przestrzennego. Gmina wszczęła bowiem postępowanie w dniu 10 lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy, powołując treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 433/18, publ. LEX nr 2505636, wskazało w zaskarżonym postanowieniu, że z akt sprawy wynika, że pomiędzy M. K., a Wójtem Gminy [...] istnieje spór co do tego, czy droga znajdująca się na działce nr 1, położonej w [...] ma status drogi publicznej gminnej. W związku z rozbiórką drogi na wskazanej nieruchomości przez M. K. organ wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia ww. kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi publicznej gminnej. Jako przeszkodę zakończenia postępowania Wójt Gminy [...] wskazuje fakt, że decyzja Wojewody [...] z [...]., stwierdzająca nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] udziału wynoszącego 1700/20300 części we współwłasności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr geodezyjnym 1 o pow. 2,03 ha, nie posiada waloru prawomocności. Ponadto obecnie toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pod sygn. akt II SA/Łd 377/20, w związku ze skargą M. K. na uchwałę Rady Gminy [...] nr 75/XVI/20 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości [...] w rejonie ulicy [...]. Ponadto decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] działki położonej w [...], a oznaczonej nr geodezyjnym 1839, która jest bezpośrednio zlokalizowana za ww. działką nr 1 w kierunku do [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt I SA/Va 1657/18 i sygn. akt I SA/Wa 1656/18, wstrzymał wykonanie ww. decyzji Wojewody [...] w związku ze skargami wniesionymi przez M. K. na rozstrzygnięcia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 lipca 2018 r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji komunalizacyjnej oraz z 12 lipca 2018 r., nr [...], odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Wyrokami z dnia 22 maja 2019 r. Sąd oddalił skargi M. K. Od orzeczeń zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne przez M. K. oraz Gminę [...]. Do chwili obecnej terminy rozpraw nie zostały wyznaczone. W dniu 5 lutego 2018 r. M. K. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Postanowieniem z [...], organ wstrzymał wykonanie decyzji komunalizacyjnej. Rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 listopada 2018 r., znak: [...]. Postępowanie zostało zawieszone postanowieniem organu z dnia 13 lutego 2020 r., znak: [...], do czasu zakończenia postępowań przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Przed Sądem Rejonowym w [...] Wydziałem [...] Zamiejscowym z/s w [...] toczy się natomiast postępowanie o sygn. akt [...]. Gmina [...] wystąpiła do Sądu z powództwem przeciwko M. K. i Agencji Nieruchomości Rolnych w [...] o ustalenie nieważności czynności prawnej. M. K. wystąpił natomiast z powództwem wzajemnym przeciwko Gminie [...] o zapłatę i nakazanie (w związku z bezumownym korzystaniem z gruntu). Postępowanie jest prowadzone z udziałem Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...]. Sąd wyrokiem częściowym z dnia 6 grudnia 2016 r. oddalił powództwo Gminy. Przed wydaniem wyroku apelacyjnego Gmina [...] cofnęła powództwo i postanowieniem z dnia 25 lipca 2017 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...] Wydział [...] uchylił zaskarżony wyrok i umorzył postępowanie w części dotyczącej powództwa głównego w obu instancjach. Z uwagi na powyższe Sąd Rejonowy został zobowiązany w zawisłej sprawie do rozpoznania zarzut Gminy dotyczącego nieważności czynności prawnej w postaci sprzedaży przedmiotowej nieruchomości dokonanej w dniu 29 maja 2013 r. w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...]. Postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...], Sąd orzekł o zawieszeniu postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Obecnie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi toczy się postępowanie pod sygn. akt II SA/Łd 377/20, w przedmiocie skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 3 marca 2020 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości [...] w rejonie ulicy [...]. Analiza obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje zdaniem Kolegium, że zawieszenie postępowania w sprawie jest zasadne z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego (przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) przede wszystkim z uwagi na toczące się postępowanie sądowe i administracyjne. Kwestia wydania decyzji w przedmiocie wymierzenia M. K. kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi publicznej gminnej - ul. [...] w [...] na odcinku 160 m w obrębie działki nr 1 w miejscowości [...] może zostać rozstrzygnięta dopiero z chwilą zakończenia ww. postępowań. Ponadto z uwagi na fakt, że przebieg drogi określony w uchwalonym planie miejscowym jest inny niż wskazany przez organ przed uchwaleniem planu, to okoliczność ta może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w zależności od tego jaki okres niezgodnego z prawem zajęcia pasa drogowego przyjmie organ dla ustalenia wysokości kary. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można uznać, że kwestia własności działki nr 1, a przede wszystkim charakteru użytku drogowego istniejącego na ww. nieruchomości została przesądzona. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M. K. - reprezentowany przez fachowego pełnomocnika - zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie organu w całości, zarzucając mu istotne rażące naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy w postaci: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. na skutek zastosowania tego przepisu przez organ II instancji w sytuacji naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego wskazanych w zażaleniu, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. na skutek niezastosowania tego przepisu przez organ II instancji i niedokonania uchylenia zaskarżonego postanowienia w sytuacji naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego wskazanych w zażaleniu, - art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i w związku z art. 124 § 2 k.p.a., art. 8 § 1 OP na skutek nieodniesienia się przez organ II instancji do zarzutów opisanych w pkt I, pkt II, pkt IV, pkt V, pkt VI uzasadnienia zażalenia; - art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i w związku z art. 124 § 2 k.p.a., art. 8 § 1 OP na skutek bardzo lakonicznego odniesienia się do zarzutów, twierdzeń opisanych w pkt III uzasadnienia zażalenia i bardzo lakonicznego uzasadnienia przyczyn, które uzasadniałyby twierdzenie, iż kwestia planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z 3 marca 2020 r. i decyzji komunalizacyjnej wydanej 19 grudnia 2017 r. (wydanej 5 miesięcy po rozebraniu drogi prywatnej) stanowi zagadnienie wstępne, które uzależnia wydanie decyzji w niniejszej sprawie, - art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie budzi zaufania uczestnika do władzy publicznej postępowanie organu II instancji, który ignoruje zarzuty strony opisane w zażaleniu, nie odnosi się do nich w treści orzeczenia wydanego na niekorzyść tej strony, nie wskazuje, z jakich powodów zarzuty opisane w zażaleniu nie zasługują na uwzględnienie; - art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie budzi zaufania uczestnika do władzy publicznej postępowanie organu II instancji, który postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie Wójta z [...] w sytuacji, gdy w tej samej sprawie wydano już uprzednio postanowienie je zawieszające w dniu 5 grudnia 2018 r., które choć oparte na tożsamych przesłankach zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...], gdyż organ II instancji uznał, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w związku z oczekiwaniem na zakończenie postępowania dotyczącego decyzji komunalizacyjej, - art. 6 k.p.a., gdyż organy administracyjne w niniejszej sprawie nie działały zgodnie z zasadą legalizmu, - art. 7 k.p.a., gdyż organy administracyjne w niniejszej sprawie nie stały na straży praworządności, z urzędu i na wniosek stron nie podjęły czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, - art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie, zarówno podstaw, jak i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia Wójta Gminy [...], - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie na skutek przyjęcia, że rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej z urzędu w przedmiocie wymierzenia M. K. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej, uzależnione jest od zakończenia postępowania sądowego i administracyjnego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej z 19 grudnia 2017 r. i planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z 3 marca 2020 r., - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 § 1 k.p.a. na skutek pominięcia przez organ II instancji wniosku dowodowego strony z dokumentu - pisma Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego Departament Ochrony Zabytków z dnia 24 marca 2020r., który to dokument potwierdzał okoliczności przeciwne do twierdzonych przez organ I instancji, - art. 7 kpa, art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 § 1 k.p.a., art. 76 § 1 k.p.a. na skutek pominięcia przez organ II instancji wniosku dowodowego strony z dokumentu urzędowego prawomocnego tj. postanowienia Sądu Rejonowego w [...] [...] Zamiejscowy Wydział [...] z siedzibą w [...] z dnia 12 lutego 2018 r. [...] wraz z uzasadnieniem, który to dokument potwierdzał okoliczności przeciwne do twierdzonych przez organ I instancji, - art. 35 k.p.a., gdyż zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie doprowadzi dodatkowo do nieuzasadnionego przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, która już trwa 3 lata i 7 miesięcy. W oparciu o wskazane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] i umorzenie postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a., a także zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie wymierzenia M. K. kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi publicznej gminnej - ul. [...] w [...] na odcinku 160 m w obrębie działki nr 1 w miejscowości [...]. Kontrolując zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów w stopniu, który obligował do wyeliminowania rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Podstawą rozstrzygnięcia organu stanowi z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne, a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Z powyższego wynika, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne (por. np. wyrok NSA z 21 lipca 1992 r., sygn. akt III SA 1041/92). W kontekście wskazanego charakteru zagadnienia wstępnego, za takie (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1559/07). Zagadnienie wstępne wiąże się więc z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (por. wyrok NSA z 28 listopada 1997 r., sygn. akt I SA/Lu 1199/96). Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne, organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. M, Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014; C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz. LEX, 2013). Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest to, że zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11, por. wyrok NSA z 24 czerwca 2015 r., II GSK 2699/14). Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania nie mogą więc mieć wpływu względy natury celowościowej i ekonomika postępowania. W konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2508/15). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w cytowanym przepisie, zdaniem organu jest toczące się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...], stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] udziału wynoszącego 1700/20300 części we współwłasności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr geodezyjnym 1 o pow. 2,03 ha. Ponadto organ wskazał, że obecnie toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pod sygn. akt II SA/Łd 377/20, w związku ze skargą M. K. na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości [...] w rejonie ulicy [...]. W powyższych okolicznościach organ uznał, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazuje, że zawieszenie postępowania w sprawie jest zasadne z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego (przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), na które składają się przede wszystkim toczące się postępowanie sądowe i administracyjne. Kwestia wydania decyzji w przedmiocie wymierzenia M. K. kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi publicznej gminnej - ul. [...] w [...] na odcinku 160 m w obrębie działki nr 1 w miejscowości [...] może bowiem zostać rozstrzygnięta dopiero z chwilą zakończenia ww. postępowań. Ponadto z uwagi na fakt, że przebieg drogi określony w uchwalonym planie miejscowym jest inny niż wskazany przez organ przed uchwaleniem planu, to okoliczność ta może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w zależności od tego jaki okres niezgodnego z prawem zajęcia pasa drogowego przyjmie organ dla ustalenia wysokości kary. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż rację ma strona skarżąca wskazując, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje okoliczność toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi postępowania pod sygn. akt II SA/Łd 377/20, w przedmiocie skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 3 marca 2020 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości [...] w rejonie ulicy [...]. Organ II instancji w sposób bardzo lakoniczny wskazał, z jakich przyczyn kwestia planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą z 3 marca 2020 roku stanowi zagadnienie wstępne, które uzależnia wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie. Wskazać należy, że warunek zaliczenia określonej ulicy do kategorii dróg publicznych nie zostaje spełniony przez podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma inny przedmiot regulacji, niż uchwała w sprawie zaliczenia określonej drogi do kategorii dróg gminnych, której podstawę stanowi przepis art. 7 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 7 maja 2009 r., II SA/Bk 778/08, dostępne na CBOSA). W ocenie Sądu, należało zgodzić się natomiast z organem, że w przedmiotowej sprawie istnieje zależność pomiędzy prowadzonym postępowaniem o wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a postępowaniem którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W niniejszej sprawie pomiędzy M. K., a Wójtem Gminy [...] istnieje niewątpliwie spór co do tego, czy droga znajdująca się na działce nr 1, położonej w [...] ma status drogi publicznej gminnej. W związku z rozbiórką drogi na wskazanej nieruchomości przez M. K. organ wszczął postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi publicznej gminnej. M. K. prawo własności do nieruchomości obejmującej drogę publiczną na odcinku działki nr 1 w [...] wyprowadza z faktu nabycia tej nieruchomości od Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...], sporządzonego 29 maja 2013 r. Z kolei Gmina [...] powołuje się na okoliczność nabycia udziału w wysokości 1700/20300 w prawie własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr geodezyjnym 1 na podstawie decyzji komunalizacyjnej z 19 grudnia 2017 r. znak [...]. Gmina podkreśla przy tym, że jest posiadaczem i zarządcą drogi publicznej, gminnej w ciągu ulicy [...] o nr 109301E zgodnie z uchwałą Zarządu Województwa [...] z 23 sierpnia 2006 r., nr [...], w sprawie nadania numerów drogom publicznym gminnym na obszarze województwa [...] 109301E - wcześniej drogi o nr 0838015, stosownie do uchwały Zarządu Gminy [...] z dnia 31 stycznia 2001 r., nr 1/1/01, w sprawie przebiegu dróg gminnych i uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 28 grudnia 1987 r., nr [...], w sprawie zaliczenia do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych w województwie [..] (Dz. Urz. Woj. C. z 1988 r. nr 6). Z powyższych okoliczności wynika zatem, że istnieje kolizja tytułów prawnych do nieruchomości, która wymaga rozstrzygnięcia, a mianowicie ustalenia czyją własność stanowi sporny pas gruntu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w dniu 5 lutego 2018 r. M. K. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 19 grudnia 2017 r. znak [...], a postanowieniem z [...], organ wstrzymał wykonanie tej decyzji. Ewentualne stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji skutkować będzie koniecznością zbadania, czy gminie przysługiwał udział w prawie własności nieruchomości, który ze swojej istoty uprawniałby ją do korzystania z nieruchomości objętej sporem. W ocenie Sądu, ostateczne rozstrzygnięcie kwestii własności nieruchomości stanowiącej pas drogowy jest kluczowa dla oceny, czy w sprawie miało miejsce zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Ustalenie kto, w jakim zakresie jest właścicielem nieruchomości stanowiącej drogę publiczną w toku postępowania o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ma istotne znaczenie. Tylko bowiem ustalenie, że gminie przysługiwała współwłasność spornego pasa gruntu - ul. [...] w [...] na odcinku 160 m w obrębie działki nr 1 w miejscowości [...] w takim udziale jak wielkość pasa drogowego przebiegającego przez tę działkę, uprawniałoby ją do kontynuowania postępowania w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia przedmiotowego pasa drogowego. Jak wynika z akt sprawy decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z 19 grudnia 2017 r. dotycząca nabycia udziału w prawie własności nieruchomości objętej sporem została wydana na podstawie zapisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). W myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy, mienie ogólnonarodowe należące m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwej gminy. Decyzję komunalizacyjną stwierdzającą nabycie mienia z mocy prawa wydaje wojewoda (art. 18 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) i ma ona charakter deklaratoryjny. Jednakże decyzja taka zawiera również element konstytutywny, ponieważ gmina może dysponować mieniem komunalnym dopiero z chwilą gdy decyzja ta stanie się ostateczna (wyrok NSA z 20 października 1992 r. sygn. akt SA/Kr 1461/92). Jeżeli więc zostało ustalone (tak jak w niniejszej sprawie), iż toczy się postępowanie komunalizacyjne w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 1 ul. [...] w [...], gm. [...], to ze względu na charakter nabycia własności (z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.) należało zawiesić postępowanie o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi – ul. [...] w [...], gm. [...] na odcinku ok. 160 m. w obrębie działki nr 1 do czasu zakończenia postępowania komunalizacyjnego. Dopiero wynik tego postępowania będzie mógł w sposób pewny przesądzić o własności przedmiotowej nieruchomości. Bez decyzji komunalizacyjnej gmina nie jest legitymowana do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji. W sytuacji jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, wynik postępowania komunalizacyjnego był niewątpliwie zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., dla postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. R.T-M.