II OSK 2429/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 188/21 w sprawie ze skargi Spółki A i W.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółki A kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W.C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 188/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki A i W.C., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Spółki A i W.C. solidarnie kwotę 714 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: GINB lub organ odwoławczy), działając na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 oraz art. 105§ 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ciągu pieszo-jezdnego od zaprojektowanego ronda do działki o nr ew. [...], a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie. Skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wskazanemu wyżej wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwanej dalej: p.b) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji niewłaściwie określił dostęp skarżących do drogi publicznej, przez co rażąco naruszył prawo, podczas gdy organ administracji prawidłowo uznał, że naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., GINB zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ niewłaściwie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, podczas gdy organ właściwie zastosował przepisy regulujące postępowanie nieważnościowe wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia. GINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka A i W.C. wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja GINB z dnia [...] listopada 2020 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] (którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce B pozwolenia na budowę dla inwestycji pn: [...]) w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ciągu pieszo-jezdnego od zaprojektowanego ronda do działki o nr ew. [...], a w pozostałym zakresie umarzająca postępowanie. Zaznaczyć trzeba, że kontrolowana decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym – w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem postępowania nadzorczego jest wyłącznie ocena, czy decyzja objęta tym postępowaniem dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co determinuje zakres procedowania organu administracyjnego. Badanie organu ogranicza się wyłącznie do oceny, czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością (por. wyrok NSA z 29 listopada 2019 r. II OSK 2922/18). Przedmiotem tego postępowania nieważnościowego jest zatem ustalenie ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisu prawa materialnego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy decyzją administracyjną. Ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisu prawa materialnego jest też zastosowanie normy prawnej do stanu faktycznego niezapisanego w przepisie prawa materialnego. W takim zakresie ustalenie, że stan faktyczny sprawy nie odpowiada zapisanemu w normie prawa materialnego wymaga nie tylko ponownej pełnej oceny materiału dowodowego, ale też przeprowadzenia dowodów. Przyjęcie, że bezwzględnie obowiązuje reguła zakazu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie stwierdzenia nieważności pozostaje sprzeczna z zasadami ogólnymi, w tym zasadą prawdy obiektywnej i zasadą ogólną praworządności, nie naruszając zasady ogólnej trwałości decyzji. Ochrona trwałości decyzji wyznaczona jest granicą zgodności z prawem decyzji (art. 16 § 1 k.p.a.) – tak NSA w wyroku z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 571/18. Tym samym nie jest wykluczone, iż w konkretnych warunkach sprawy dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na potwierdzenie zaistnienia ewentualnych przesłanek nieważności. Skarżący kasacyjnie podniósł miedzy innymi, że na podstawie analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r., Nr [...], a także na podstawie akt postępowania zakończonego tą decyzją, nie da się ustalić, że w sprawie doszło do naruszenia prawa w zakresie dostępu Spółki A oraz W.C. do drogi publicznej albowiem dojazd ten spełnia minimalne warunki przewidziane w przepisach prawa. Okoliczność wydania decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r z naruszeniem prawa została stwierdzona na podstawie "Analizy przejezdności drogi dojazdowej w miejscowości P. do posesji na ul. P.", sporządzonej w październiku 2012 r., już po wydaniu weryfikowanego pozwolenia na budowę. Podkreślić należy, że w niniejszym postępowaniu zapadło szereg prawomocnych rozstrzygnięć sądowych: wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn.. akt VII SA/Wa 2553/13, z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 393/15 oraz z dnia 10 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2850/16 oraz wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 646/18. W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W wyroku o sygn. akt VII SA/WA 393/15 Sąd jednoznacznie wskazał, że sugestia wykraczania pozą granice pasa drogowego na sąsiednią nieruchomość w celu pokonania zakrętu świadczy o tym, że skarżący nie posiadają należytego dostępu do drogi publicznej, a z przedłożonej przez skarżących opinii sporządzonej przez osobę o stosownych uprawnieniach także wynika, że w celu dojazdu do nieruchomości skarżących konieczne jest wyjechanie poza pas drogi na nieruchomość prywatną, aby pokonać zakręt, z którego trzeba korzystać wskutek realizacji przedmiotowej inwestycji. Takie rozwiązanie projektowe nie może być uznane za zapewniające skarżącym dostęp do drogi publicznej, biorąc pod uwagę prowadzoną działalność gospodarczą. W wydanych w sprawie wyrokach potwierdzono, że skarżący prowadzą działalność gospodarczą uciążliwą wykorzystując pojazdy ciężarowe, a także pojazdy nienormatywne. W wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 2859/16 wskazano, że z przedłożonej przez skarżących analizy wynika, iż zaplanowana geometria ronda nie zapewnia wymaganych parametrów przejezdności ciężkich pojazdów w kierunku działki [...], natomiast zapewniona jest przejezdność dla pojazdów wyjeżdżających z działki [...] zaplanowana geometria wjazdu (na teren działki [...]) zapewnia przejezdności dla pojazdów wjeżdżających na działkę lecz nie zapewnia przejezdności dla pojazdów wyjeżdżających. Ostatecznie Sąd nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełnienie oceny materiału dowodowego poprzez analizę przedłożonej przez skarżących ekspertyzy z dnia [...] maja 2013r. w kontekście naruszenia art. 5 ust 1 pkt 9 p.b. w zakresie zapewnienia skarżącym dostępu do drogi publicznej umożliwiającego prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej, a następnie ocenę skutków społeczno - gospodarczych wywołanych kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją. W niniejszej sprawie należy przyznać rację skarżącym, że poprzez wydanie kwestionowanej decyzji Wojewody [...] zostali pozbawieni dostępu do drogi publicznej w zakresie uwzględniającym przeznaczenie i sposób wykorzystywania ich nieruchomości na której, co nie jest negowane przez organ, prowadzą uciążliwą działalność gospodarczą, do które wykorzystują duże pojazdy ciężarowe - normatywne jaki i ponadnormatywne. Jednakże organ pomimo uznania, że wydając kwestionowaną decyzję naruszono art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. stwierdził, że naruszenie to nie miało rażącego naruszenia oraz nie wywołało nieodwracalnych skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko organu jak i stojąca za nim argumentacja jest błędna. Co prawda elementy inwestycji zlokalizowane w ciągu pieszo-jezdnym od ronda do działki nr ewid, [...] nie naruszają § 75 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (prawidłowa średnica ronda dla drogi powiatowej) oraz § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia (zachowana minimalna szerokość dojazdu do działki), ale jednocześnie naruszają § 14 ust. 1 tego rozporządzenia poprzez pozbawienie dostępu do drogi publicznej w zakresie uwzględniającym przeznaczenie i sposób wykorzystywania nieruchomości. Okoliczność naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w szczególności kwestii dostępu do drogi właścicieli sąsiednich nieruchomości powinna być oceniana przez organy procedujące w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę a z obowiązku tego nie zwalniał fakt, że omawiana inwestycja spełniała wymogi zawarte w innych przepisach ww. rozporządzeń. Nawet zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi nie wywołuje automatycznie obowiązku zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W procedurze udzielania pozwolenia na budowę, w ramach badania zgodności projektu budowlanego z prawem, nie można abstrahować od dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Przechodząc do oceny, czy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa organ nadzoru winien wziąć zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyrokach wyżej cytowanych pod uwagę także i materiał dowody zebrany w postępowaniu nieważnościowym między innymi poprzez analizę przedłożonego przez skarżących opracowania i dokonanie jego oceny w kontekście ewentualnego rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., a następnie dokonanie oceny skutków społeczno-gospodarczych wywołanych kontrolowaną decyzją w trybie nadzoru. W sprawie niniejszej, co potwierdzają akta przedmiotowej sprawy, rozwiązanie projektowe dotyczące dojazdu do nieruchomości budziło zastrzeżenia. W związku z powyższym na etapie realizacji inwestycji w celu poprawy warunków prowadzenia działalności gospodarczej, z wykorzystaniem pojazdów ciężarowych, w tym ponadnormatywnych, projektant dokonał nieistotnych zmian polegających na: zwiększeniu najazdowego pierścienia centralnego ronda z 2 do 3 m, wprowadzeniu utwardzonej przejezdnej powierzchni na wyokrągleniu na dojeździe do posesji, zwiększeniu szerokości dróg dojazdowych do ronda z 5,5 do 6 m oraz zastosowaniu "wpuszczonych" krawężników drogowych. W toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją oraz w skardze do sądu, skarżący nadal wskazywali na wadliwe rozwiązania projektowe dotyczące geometrii ronda w kierunku działki skarżących oraz wadliwą geometrię wjazdu dla pojazdów wyjeżdżających z posesji, co ich zdaniem stanowi rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Częścią argumentacji skarżących w tym zakresie jest właśnie opracowanie załączone do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Stwierdzenie przez organ, iż przedmiotowe opracowanie nie może mieć istotnego znaczenia dla wyniku postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym, gdyż zostało ono sporządzone już po wydaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem dokument ten powinien zostać poddany ocenie w rozumieniu art. 80 k.p.a. Opracowanie to ma bowiem na celu wykazanie, że w ocenie skarżących zaskarżona decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa. Również i to, że skarżący nie wskazali konkretnych przepisów które zostały naruszone przy projektowaniu układu drogowego zapewniającego dostęp do drogi publicznej, nie zwalnia organu administracji od oceny, czy kontrolowane rozwiązanie nie narusza prawa w sposób rażący. We wniosku skarżący wskazali na przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., podnosząc że planowane rozwiązanie projektowe uniemożliwia im prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej z uwagi na braki w zakresie dostępu do drogi publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym rozwiązania nie zapewniają prawidłowego dostępu do ich nieruchomości. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Dojazd do nieruchomości skarżących w sposób oczywisty nie uwzględnia wymagań określonych w tym przepisie a zatem istnieją podstawy do przyjęcia ,że został on naruszony w sposób rażący. Organ błędnie również ocenił skutki społeczno - gospodarcze wywołane kontrolowaną w trybie nadzoru decyzją. Skarżący konsekwentnie podkreślali i podkreślają, że prowadzą uciążliwą działalność gospodarczą, do które wykorzystują duże pojazdy ciężarowe - normatywne jaki i ponadnormatywne. Jednakże podkreślić należy, że przedstawiona przez skarżących analiza dotyczy braku przejezdności pojazdów normatywnych. Bez znaczenia dla oceny skutków społeczno-prawnych są także działania inwestora podjęte w trakcie realizacji omawianej inwestycji poprzez dokonanie nieistotnych zmian projektu, które mają ułatwić poruszanie się pojazdów do działek należących do skarżących. W niniejszej sprawie badane są skutki naruszenia prawa przez decyzję o pozwoleniu na budowę, a działania inwestora zmierzające do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem mogą być ewentualnie przedmiotem postępowania naprawczego wszczętego w trybie art. 50-51 p.b. Reasumując stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.