I OSK 309/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2401/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2401/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej jako "WSA", oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...], dalej jako "Prokurator", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] maja 1948 r. A. wystąpiła o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...], ozn. nr [...]. Orzeczeniem administracyjnym z [...] lutego 1953 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej w [...], dalej jako "Prezydium", odmówiło ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości. Wnioskiem z [...] czerwca 2005 r. J.R. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1953 r. Wskutek jego rozpoznania decyzją z [...] listopada 2006 r., nr [...], Kolegium stwierdziło nieważność orzeczenia z [...] lutego 1953 r. Następnie decyzją z [...] stycznia 2007 r., nr [...], SKO utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2006 r. Na powyższą decyzję z [...] stycznia 2007 r. skargę do WSA wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w [...], dalej jako "Wspólnota Mieszkaniowa". Skarga ta została odrzucona postanowieniem WSA z 30 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 429/07, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 19 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1266/07, uchylił ww. postanowienie WSA. Wskutek powyższego wyrokiem z 7 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1581/07, WSA uchylił decyzję Kolegium z [...] stycznia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 2006 r. Sąd zarzucił organom, że pominęły okoliczność, że dawnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości była spółka akcyjna i nie dokonały oceny przesłanki zgodności użytkowania nieruchomości z zadaniami ustawowymi lub statutowymi. Decyzją z [...] stycznia 2009 r., nr [...], SKO stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z [...] lutego 1953 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy decyzję SKO z [...] stycznia 2009 r. Kolejna skarga Wspólnoty (na decyzję z [...] czerwca 2009 r.), została oddalona wyrokiem WSA z 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1443/09. Następnie wyrokiem z 25 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1096/10, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Wspólnoty od powyższego wyroku WSA. Pismem z [...] listopada 2018 r. Prezydent [...], dalej jako "Prezydent Miasta", wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...] stycznia 2009 r. i decyzji tego samego organu z [...] czerwca 2009 r. Natomiast pismem z [...] listopada 2018 r. Prokurator wniósł sprzeciw od decyzji Kolegium z [...] stycznia 2009 r., zarzucając rażące naruszenie art. 157 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 7 ust 1 i 2 dekretu [...], art. 7 ust. 1 i 2 dekretu [...] w zw. z art. 8 k.p.a. i 10 k.p.a., poprzez przyjęcie, że J.R., W.R., M.S., J.R. i E.S. są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] lutego 1953 r. oraz poprzez nieuwzględnienie jako strony postępowania spółki [...]. Decyzją z [...] września 2019 r., nr [...] SKO umorzyło postępowanie w sprawie. Uznało bowiem, że z analizy uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2011 r. wynika, że sąd ten rozważył okoliczności, które odpowiadają przesłankom stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a., w tym przesłance wydania decyzji z naruszeniem prawa czy skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zdaniem organu, NSA i WSA mieli wiedzę, że dawna nieruchomość stanowiła własność osoby prawnej, tj. A., a inicjatorem postępowania był J.R., występujący jako spadkobierca S.R., przy czym w postępowaniu na prawach strony brali również udział inni następcy prawni S.R. Co więcej NSA z urzędu brał pod uwagę nieważność postępowania i doszedł do przekonania, że sytuacja taka nie miała miejsca. Zatem wniesione żądanie wkracza w zakres oceny sądu objętej powagą rzeczy osądzonej, a prawomocny wyrok NSA z 25 maja 2011 r. stanowi przedmiotową przeszkodę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności objętej sprzeciwem decyzji, dlatego podlegało ono umorzeniu. SKO wyjaśniło także, że Prezydent Miasta nie może być uznany za stronę przedmiotowego postępowania nieważnościowego, gdyż jest organem właściwym do załatwienia w pierwszej instancji sprawy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu [...] w postępowaniu zwykłym. Skargę do WSA na powyższą decyzję SKO złożył Prokurator. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem WSA z akt sprawy wynika, że usunięcie przez sąd wyrokiem z 7 lutego 2008 r. z obrotu prawnego poprzednio wydanych w sprawie decyzji nie nastąpiło w kontekście legitymacji wnioskodawcy do złożenia wniosku dekretowego, a wyłącznie w kontekście spełnienia przesłanek materialnoprawnych określonych w art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Zaznaczył, że akta sprawy potwierdzają, że orzekający wówczas sąd miał wiedzę o tym kto był dawnym właścicielem nieruchomości i kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego z [...] lutego 1953 r. i w czyim imieniu. Zatem w ocenie WSA przyjąć trzeba, że w wyroku z 7 lutego 2008 r. sąd zaakceptował skuteczność wniosku złożonego przez J.R,, przy czym wobec niezłożenia skargi kasacyjnej wyrok ten uzyskał przymiot prawomocności, a wyrażona w nim ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiązały orzekające w sprawie ponownie organy. Zaakcentował również, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku, i - co istotne - mają obowiązek bezwzględnego podporządkowania się mu w pełnym zakresie, co z kolei wyłącza możliwość przeprowadzenia ponownego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] czerwca 2009 r. i [...] styczna 2009 r. WSA uznał, że prawidłowo organ nadzoru, po wszczęciu z urzędu zainicjowanego sprzeciwem skarżącego postępowania, umorzył je jako bezprzedmiotowe (i to mimo, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium błędnie oparło się w tym zakresie głównie na ocenie prawnej zawartej w wyroku NSA z 25 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1096/10). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator, zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem postępowania przed Kolegium za bezprzedmiotowe i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu, podczas gdy brak było ku temu podstaw i organ winien wydać decyzję merytoryczną w sprawie. W oparciu o tak sformułowany zarzut Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i orzeczenie zgodnie z żądaniem skargi. W przypadku zaś nieskorzystania przez WSA w Warszawie z instytucji autokontroli i przekazanie skargi do NSA – o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a ewentualnie o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez jej uwzględnienie. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że umorzenie postępowania administracyjnego jest wyjątkiem od stanu idealnego funkcjonowania prawa związanego z możliwością kształtowania w oparciu o normy administracyjnego prawa materialnego przez organ administracji publicznej, sytuacji podmiotów administrowanych, zatem powinno być traktowane jako środek ostateczny w wyjątkowych sytuacjach. Dalej wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego żądanie wnioskodawcy może być bezzasadne, ale nie jest to równoznaczne z bezprzedmiotowością, przy czym umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty stanowi naruszenie art. 105 k.p.a. Co więcej fakt, że żądanie strony postępowania administracyjnego nie może być uwzględnione, nie może być podstawą do stwierdzenia bezprzedmiotowości. Dalej skarżący kasacyjnie wskazał, że w tożsamej sprawie dotyczącej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], także należącej przed wojną do spółki "A." Kolegium umorzyło postępowanie wszczęte wnioskiem J.R. w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium z dnia [...] maja 1958 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. hip "B." dz. Nr [...], [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu owej decyzji [...] Kolegium stwierdziło, że "skoro wniosek został złożony przez nieuprawniony podmiot (J.R. - akcjonariusza) to jest on prawnie nieskuteczny i nie może stanowić podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego wynikającego z przepisów dekretu. Natomiast w niniejszej sprawie powyższa kwestia jest całkowicie pominięta, co wskazuje na swoisty dualizm rozstrzygnięć prawnych organów w przedmiocie uznania za skuteczny wniosek o zainicjowanie postępowania administracyjnego złożony przez spadkobiercę akcjonariuszy spółki akcyjnej. Odnosząc się natomiast do wskazanej przez WSA niemożności pominięcia oceny prawnej wyrażonej w tej samej sprawie we wcześniejszym orzeczeniu prawnym, Prokurator zauważył, że "Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15.03.2012 r., II OSK 2562/10, ONSA WSA 2013/1, poz. 8, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań." Ponadto w uchwale NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 dopuszczono możliwość rozpoznania przez organ żądania stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości nie były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Podkreślił przy tym, że w zarzutach sformułowanych w sprzeciwie zawarto przyczyny wadliwości skarżonej decyzji, które nie stanowiły przedmiotu rozpoznania w prowadzonych postępowaniach ani przez organ ani przez Sąd, a które jego zdaniem powinny skutkować stwierdzeniem nieważności skarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej podnosi niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że postępowanie przed SKO okazało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2016 r., str. 491). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności, gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W kontrolowanej sprawie Organ oraz Sąd I instancji uznali, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z 2009 r., gdyż była ona przedmiotem prawomocnej oceny sądu administracyjnego. Stanowisko to jest trafne. Wskazać należy, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Natomiast w pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa. Według art. 171 p.p.s.a., prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej, co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Z kolei art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistym zabezpieczeniem zasady powagi rzeczy osądzonej jest art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd pierwszej instancji ma obowiązek wyjść poza granice skargi wyznaczone przez zawarte w skardze konkretne podstawy zaskarżenia (zarzuty skarżącego w stosunku do zaskarżonego rozstrzygnięcia), nie przekraczając jednocześnie granic rozpoznania określonych w art. 1 § 2 u.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi zatem gwarancję rozpoznania sprawy w granicach przedmiotu zaskarżenia, niezależnie od trafności zarzutów skargi. Ponadto zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd I instancji ma uprawnienia do orzekania "w głąb" sprawy i eliminacji z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w granicach badanej sprawie administracyjnej. Zauważyć należy, że w doktrynie prawa administracyjnego przedstawia się dwie koncepcje powagi rzeczy osądzonej wyroków sądów administracyjnych. Według pierwszej (podmiotowej), stan rei iudicatae powstaje wyłącznie między tymi samymi stronami postępowania sądowoadministracyjnego, co w konsekwencji nie pozbawia innych podmiotów prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ten sam akt lub czynność. Z kolei według drugiej stan rei iudicatae stworzonej przez prawomocny wyrok sądu administracyjnego wiąże erga omnes, co oznacza, że merytoryczna ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności ma walor wiążący w stosunku do wszystkich i wyłącza w przyszłości możliwość ponownego zaskarżenia tego samego aktu lub czynności (por. omówienie T. Wosia, w: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, red. T. Woś, Komentarz, Wydanie VI, LEX , tezy 16 - 19). W rozpoznawanej sprawie postępowanie nieważnościowe zostało zainicjowane sprzeciwem prokuratora, zatem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ był zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Po wszczęciu postępowania administracyjnego i ustaleniu, że decyzja SKO była już objęta prawomocną kontrolą sądu administracyjnego, zasadnie umorzono postępowanie administracyjne. Zwrócić należy uwagę, że w rozpoznawanej sprawie nie występuje problem podmiotowego rozumienia stanu rei iudicatae, którego zaistnienie, według części poglądów wypowiadanych w doktrynie mogłoby uzasadniać ponowne prowadzenie postępowania administracyjnego (por. omówienie T. Wosia, w: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, red. T. Woś, Komentarz, Wydanie VI, LEX , tezy 16 - 19). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano bowiem na wadliwość decyzji SKO z 2009 r. wynikającą z faktu, że postępowanie nieważnościowe zostało zainicjowane wnioskiem podmiotu, który nie był legitymowany do skutecznego uruchomienia postępowania nieważnościowego oraz na brak refleksji prawnej WSA w zakresie oceny tej okoliczności. Prokurator domaga się więc ponownej weryfikacji decyzji prawomocnie osądzonej przy niezmienionej stronie podmiotowej i przedmiotowej. Dodać należy, że przytoczona w skardze kasacyjnej teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10, ONSA WSA 2013/1, poz. 8, nie może być uznana za adekwatną w rozpoznawanej sprawie. Powołany judykat nie dotyczy bowiem problemu postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji organu już prawomocnie zweryfikowanej przez sąd administracyjny. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.