I OW 330/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Miasta K. z dnia [...] grudnia 2020 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem K. a Powiatem W. w przedmiocie wskazania właściwego powiatu do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej L. O. w pieczy zastępczej postanawia: oddalić wniosek. Pismem z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], Prezydent Miasta K. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Starosta W. (Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w W. (dalej jako: "PCPR w W.") poprzez wskazanie Starosty W. jako organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej ponoszenia wydatków za pobyt dziecka, L. O., w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta K. stwierdził, że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w K. decyzją z [...] września 2019 r., Nr [...], znak: [...] nr [...] przyznał rodzinie zastępczej, A. i M. S., świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, L. O., w rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego oraz zgodnie z Umową Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. wypłaca comiesięczne wynagrodzenie dla rodziny zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego wraz z pochodnymi. W okresie od października 2019 r. do kwietnia 2020 r. PCPR w W. ponosił wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Pismem z [...] kwietnia 2020 r. ww. ośrodek odesłał notę księgową nr [...], argumentując to faktem pojawienia się nowych informacji dotyczących dziecka i ponowną analizą dotyczącą ponoszenia wydatków. Następnie pismem z [...] maja 2020 r. PCPR w W. poinformował, że Powiat W. nie jest powiatem właściwym do ponoszenia wydatków na L. O. w związku z faktem, że małoletnia, przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, zamieszkiwała w K. Prezydent Miasta K. przedstawił stan faktyczny sprawy. Matką małoletniej L. O. jest U. O. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że ojcem małoletniej jest K. K., który nie uznał jednak jej za własne dziecko. Matka dziecka przebywała w różnych miejscach w Polsce, w tym stale do [...] lipca 2019 r. w gminie G., w powiecie W. W dniu [...] września 2019 r. Sąd Rejonowy w W. wydał postanowienie sygn. [...] o umieszczeniu małoletniej L. O. w pieczy zastępczej. W dniu [...] września 2019 r. po ustaleniu, że małoletnia przebywa tymczasowo pod adresem K. ul. [...], została ona faktycznie umieszczona w rodzinie zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego. Dopiero po tej dacie U. O. zawarła umowę najmu lokalu pod adresem K., ul. [...] i faktycznie tam zamieszkała. L. O., przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, nie była nigdzie zameldowana na pobyt stały. Natomiast matka małoletniej, przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej, zameldowana była na pobyt stały pod adresem [...], gm. D., woj. [...], Prezydent Miasta K. wskazał, że zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 821), w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z przywołanym przepisem powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej, ponosi wydatki związane z pobytem małoletniego w pieczy zastępczej. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały, natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Z powodu braku definicji pojęcia "miejsce zamieszkania" w ww. ustawie, uprawnione jest posłużenie się regulacjami zamieszczonymi w art. 25 i 26 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z nimi miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, natomiast miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zdaniem Prezydenta Miasta K. nie można ustalić miejsca zamieszkania U. O. i, w konsekwencji, jej córki, przed umieszczeniem w pieczy zastępczej. Matka dziecka opuściła gminę G. [...] lipca 2019 r. natomiast kolejna informacja o miejscu jej pobytu pochodzi dopiero z [...] września 2019 r. Organ stwierdził, że nie posiada wiedzy, gdzie przebywała ona w ww. okresie i nie jest w stanie zdobyć tej wiedzy, głównie z uwagi na postawę U. O., która w dalszym ciągu często zmienia miejsce swojego pobytu oraz nie odbiera połączeń telefonicznych wykonywanych przez jego pracowników. Organ, w celu ustalenia powyższej okoliczności, wystąpił do Sądu Rejonowego w K. o udostępnienie kopii stosownego wywiadu kuratora, jednak prośba ta spotkała się z odmową. Ponadto organ ma także wątpliwości, czy nawet gdyby okazało się, że matka przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej przebywała w K., to można uznać, że ten krótkotrwały pobyt wskazywałby na zamieszkanie w tym mieście. Zwłaszcza że małoletnia nie była nigdy zameldowana na pobyt stały przed umieszczeniem w pieczy zastępczej. W ocenie Prezydenta Miasta K., w takiej sytuacji, właściwość należy ustalić z uwagi na miejsce siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, a więc właściwym do ponoszenia przedmiotowych kosztów jest Powiat W. Pismem z [...] lutego 2021 r., znak: [...], Prezydent Miasta K. uzupełnił swój wniosek i wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość w niniejszej sprawie zaistniałego pomiędzy wnioskodawcą a Starostą W. – Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w W. oraz Prezydentem Miasta W. – Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w W. Prezydent Miasta K. wskazał, że po ponownej analizie dokumentacji doszedł do przekonania, że właściwym w sprawie będzie organ miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej, tj. Prezydent Miasta W. – właściwe do ponoszenia przedmiotowych kosztów jest Miasto W. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] lutego 2021 r., Starosta W. wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta K. jako organu właściwego w sprawie. Jednocześnie, organ stwierdził, że w przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie ma możliwości ustalenia miejsca zamieszkania małoletniej przed pierwszym umieszczeniem w pieczy zastępczej, uczestnikiem niniejszego postępowania powinien być Prezydent Miasta W., na terenie którego znajduje się siedziba sądu, który orzekł o umieszczeniu małoletniej L. O. w pieczy zastępczej. Starosta W.przypomniał, że postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy Wydział IV Rodzinny i Nieletnich w W. zmienił pkt II postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie o sygn. akt [...], w ten sposób, że umieścił małoletnią L. O. w rodzinnej pieczy zastępczej. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w W. [...] września 2019 r., do wiadomości, ze wskazaniem, że matka małoletniej, U. O., zamieszkuje pod adresem ul. [...] w K. oraz z informacją, że postanowienie to zostało doręczone Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w K. celem wykonania. W dniu [...] września 2019 r. MOPR w K. skierował małoletnią do rodziny zastępczej zawodowej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego, A. i M. S., w P. Małoletnia została umieszczona w ww. rodzinie zastępczej [...] września 2019 r. W okresie od października 2019 r. do marca 2020 r. Powiat W. uiszczał na rzecz Miasta K. wydatki za pobyt małoletniej w pieczy zastępczej zgodnie z przedkładanymi notami księgowymi. W dniu [...] lutego 2020 r. do PCPR w W. wpłynęła informacja z Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z [...] lutego 2020 r., że matka małoletniej, U. O., nie przebywa na terenie gminy G. Jednocześnie ze zbioru PESEL uzyskano informację, że małoletnia L. O. nie posiada adresu zameldowania na pobyt stały, natomiast jest zameldowana na pobyt czasowy w K., ul. [...] m [...]. W związku z powyższym pismem z [...] kwietnia 2020 r. PCPR w W. odesłał notę księgową nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. oraz zwrócił się do MOPR w K. o wstrzymanie wystawiania kolejnych not do czasu ustalenia powiatu właściwego do finansowania wydatków na umieszczenie małoletniej L. O. w pieczy zastępczej. Pismem z [...] maja 2020 r. MOPR w K. poinformował, że małoletnia została odebrana, celem umieszczenia w pieczy zastępczej, spod adresu ul. [...]. Odrębnym pismem z tej samej daty MOPR w K. poinformował PCPR w W., że matka małoletniej, U .O., w okresie od [...] sierpnia 2019 r. do [...] stycznia 2020 r., pobierała na małoletnią L. O. świadczenia rodzinne w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, a także świadczenie wychowawcze. Pismem z [...] maja 2020 r. PCPR w W. poinformował MOPR w K., że nie ma podstaw do obciążania Powiatu W. kosztami związanymi z umieszczeniem małoletniej w pieczy zastępczej, i że właściwe w tym zakresie jest Miasto K. Przedmiotowe pismo pozostało bez odpowiedzi, w związku z czym [...] listopada 2020 r. Powiat W. wezwał Miasto K. do zwrotu dotychczas uiszczonych kwot na opiekę i wychowanie małoletniej jako nienależnych. Pismem z [...] grudnia 2020 r. MOPR w K. poinformował o skierowaniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego replikowanego wniosku oraz wskazał, że w jego ocenie nie można ustalić miejsca zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej w pieczy zastępczej, a w szczególności za takie miejsce nie można uznać Miasta K., wobec czego za właściwy należy uznać powiat ze względu na miejsce siedziby sądu, który orzekał o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej. Jednak w ocenie Starosty W., możliwe jest ustalenie zamieszkania małoletniej L. O. przed umieszczeniem jej w rodzinie zastępczej. W tym zakresie, zastosowanie znajduje przepis art. 25 i n. k.c. Przepis ten stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: 1) przebywanie w sensie fizycznym, 2) wola (zamiar) stałego pobytu. Jak podkreśla się w literaturze oraz w orzecznictwie Sądu Najwyższego, o miejscu zamieszkania człowieka nie decydują kryteria administracyjnoprawne (zameldowanie), ale fakt przebywania w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. Zamiar pobytu w danej miejscowości musi być połączony z przebywaniem w niej i to takim, które ma cechy prowadzenia tam swoich osobistych i majątkowych interesów, w tym korzystanie z podstawowej czy specjalistycznej opieki zdrowotnej, a także opłacanie ciążących należności. Należy dodać, że "zamiar" określa się jako wolę dającą się ustalić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że dana miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności osoby. Ponadto miejsce zamieszkania łączy się z przebywaniem w lokalu nadającym się do tego celu, tj. spełniającym minimalne wymogi. W przypadku przedstawicieli ustawowych, którymi są rodzice, właściwość miejscową organu należy ustalać zgodnie z regułami umieszczonymi w art. 26 § 1 k.c. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców lub tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. W sytuacji gdy według postanowień art. 26 § 2 k.c. władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom, mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego ono stale przebywa. Starosta W. wskazał, że zgodnie z ustaleniami poczynionymi w przedmiotowej sprawie małoletnia wraz z matką, przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, przebywały na terenie Miasta K. pod adresem ul. [...]. O tym, że matka wraz z dzieckiem przebywała tam przed wydaniem postanowienia świadczą następujące okoliczności: 1. taki adres U. O. wskazała w trakcie postępowania sądowego przed Sądem Rejonowym w W.; 2. spod tego adresu pracownicy MOPR w K. zabrali małoletnią celem umieszczenia jej w pieczy zastępczej; 3. matka małoletniej, w okresie od [...] sierpnia 2019 r. do [...] stycznia 2020 r., korzystała z pomocy MOPR w K. w formie zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz świadczenia wychowawczego, przy czym doświadczenie życiowe wskazuje, że beneficjenci świadczeń z zakresu pomocy społecznej korzystają z pomocy w swoim miejscu zamieszkania; 4. już po umieszczeniu małoletniej w pieczy zastępczej U. O. zameldowała siebie i córkę na terenie Miasta K. Powyższe okoliczności oceniane przez pryzmat zasad logiki i doświadczenia życiowego wskazują, że co najmniej od [...] sierpnia 2019 r. małoletnia L. O. zamieszkiwała wspólnie z matką na terenie Miasta K., które jest wyłącznie właściwe do finansowania wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej w rodzinnej pieczy zastępczej. Jednocześnie, zdaniem Starosty W., w przypadku stwierdzenia, że miejsce zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem w pieczy nie jest możliwe do ustalenia, wskazać należy, że wtedy, na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej właściwym do finansowania tych wydatków będzie Prezydent Miasta W. Sąd Rejonowy w W., który wydał postanowienie z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt [...], ma bowiem siedzibę na terenie miasta na prawach powiatu W., nie zaś na terenie Powiatu W. (ziemskiego). Zarządzeniem z [...] kwietnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I przesłał odpis wniosku Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2020 r. Prezydentowi Miasta W., wzywając go jednocześnie do przedstawienia odpowiedzi na wniosek i nadesłania akt sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Miastem K. a Powiatem W. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej L. O. w pieczy zastępczej. Należy jednak wskazać, że spór kompetencyjny (i spór o właściwość) może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu, a więc która podlega władczemu rozstrzygnięciu organów administracji publicznej, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej, a co za tym idzie jest już przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego lub nie stała się nim z tego powodu, że organ odmówił nadania postępowaniu dalszego biegu. Spór o właściwość nie może w ogóle powstać, jeżeli jeden z organów mających w tym sporze pozostawać załatwił już sprawę w sposób określony w art. 104 k.p.a., czyli co do zasady wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą ją co do istoty. Wówczas spór przestaje już istnieć, a postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bezprzedmiotowe. Jeżeli sprawę zakończono decyzją wówczas właściwość organu może być badana wyłącznie w ramach kontroli prawidłowości podjętego aktu administracyjnego, przeprowadzonego w stosownym trybie, czy to przez organ orzekający w kwestii odwołania lub wniosku o stwierdzenie nieważności, czy to przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na ten akt (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OW 27/20; 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I OW 176/19; 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GW 7/11; 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OW 66/12;, 16 czerwca 2019 r. sygn. akt I OW 170/19 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy i co nie jest między stronami sporne małoletnia L. O., ur. [...] lipca 2017 r., została umieszczona w pieczy zastępczej postanowieniem Sądu Rejonowego w W. Wydział IV Rodzinny i Nieletnich z [...] września 2019 r., sygn. [...]. Zastępca Kierownika Działu Opieki i Wychowania Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w K. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K. decyzją z [...] września 2019 r., Nr [...], znak: [...] orzekł w sprawie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej L. O. w pieczy zastępczej, przyznając miesięczne A. i M. S. świadczenie z tego tytułu począwszy od [...] września 2019 r. Jak wskazano w uzasadnieniu tej decyzji, przyznanie świadczenia nastąpiło na skutek wydania przez Sąd Rejonowy w W. Wydział IV Rodzinny i Nieletnich postanowienia z [...] września 2019 r., sygn. akt [...] oraz skierowania Nr [...] z [...] września 2019 r. o skierowaniu małoletniej L. O. do rodziny zastępczej zawodowej pełniącej funkcje pogotowia rodzinnego – A. i M. S. Oznacza to, że w dniu składania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, tj. [...] grudnia 2020 r. w sprawie dotyczącej ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej w związku z ww. postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z [...] września 2019 r., sprawa została rozpatrzona poprzez wydanie ww. decyzji administracyjnej, a więc spór o właściwość miejscową nie istniał. Bez znaczenia jest przy tym, czy uznanie swej właściwości było prawidłowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OW 130/14). Skoro zatem jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. W konsekwencji stwierdzić należy, że spór o właściwość między organami nie występuje, a wniosek organu podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 166 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.