I OW 170/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Marian Wolanin, po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy D. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy D. a Prezydentem Miasta Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. H. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup żywności oraz zasiłku celowego na wykup leków postanawia: oddalić wniosek. Pismem z 1 lipca 2019 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działający z upoważnienia Wójta Gminy D., wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Z. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. H. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup żywności oraz zasiłku celowego na wykup leków. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z 12 kwietnia 2019 r. E. H. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako: "GOPS") w D. z wnioskiem o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych na zasadach określonych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej, a w dniu 24 kwietnia 2019 r. zwrócił się z wnioskiem o pomoc finansową na zakup leków oraz żywności. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego 16 kwietnia 2019 r. oraz 26 kwietnia 2019 r., Kierownik GOPS w D. uznał E. H. za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Ponieważ wniosek osoby bezdomnej o udzielenie pomocy finansowej na pokrycie kosztów zakupu leków oraz żywności, miał charakter przypadku określonego w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, tj. przypadku szczególnie uzasadnionego sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie w sprawach niecierpiących zwłoki oraz zaliczał się do szczególnych przypadków przydzielenia pomocy – Kierownik GOPS w D. przyznał pomoc w formie zasiłku celowego na wykup leków oraz zakup żywności. Jednocześnie pismem z 14 maja 2019 r. przekazał wniosek E. H. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej jako: "MOPR") w Z., powołując się na art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej określający, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo zobowiązaną do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej jest gmina ostatniego miejsca zameldowania osoby na pobyt stały. Ostatnim miejscem stałego zameldowania E. H. jest Z. ul. G. [...] m. [...]. MOPR w Z. pismem z 27 maja 2019 r. uznał się organem niewłaściwym do załatwienia sprawy i przekazał sprawę GOPS w D. W treści przedmiotowego pisma przywołano art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ustalający właściwość miejscową gminy według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia. W opinii GOPS w D. E. H. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Przebywa on w miejscowości M. (gmina D.) prawdopodobnie od 8 lutego 2019 r. W dniu 31 lipca 2018 r. został zwolniony z zakładu karnego w Niemczech, po odbyciu kary 11 lat pozbawienia wolności. Następnie został dwukrotnie deportowany z Niemiec do Polski, ostatecznie z zakazem powrotu do Niemiec został dowieziony do Polski 20 listopada 2018 r. Obecnie tymczasowo przebywa w budynku, gdzie ma zapewnione miejsce do spania w wieloosobowym pokoju, z dostępem do wspólnej kuchni i łazienki. Budynek ten (jak wynika z oświadczeń właścicieli) przeznaczony jest do krótkotrwałego wynajmu pokoi, a zatem należy wnioskować, że jest on przeznaczony do czasowego zamieszkiwania. Również z oświadczenia właściciela nieruchomości wynika, że pobyt E. H. jest tymczasowy oraz nieodpłatny. Wcześniej E. H. przebywał na dworcu w W. oraz krótkotrwale w Schronisku dla Bezdomnych Mężczyzn. Sam także uważa się za osobę bezdomną, na co wskazywał we wniosku z 8 lutego 2019 r., skierowanym do Kancelarii Prezydenta Rzeczpospolitej Polski. Z uwagi na problem bezdomności E. H., w planie pracy proponowano jako jedną z form udzielenia pomocy pobyt w schronisku dla osób bezdomnych, jednakże odmówił przyjęcia tej formy pomocy z uwagi na nieodpowiadające mu tam warunki i tym samym nie zaprzeczał oraz nie kwestionował statusu osoby bezdomnej. Z wywiadu środowiskowego wynika, że przed złożeniem wniosku w GOPS w D. krótkotrwale przebywał w Schronisku dla Bezdomnych Mężczyzn w W., wskazywał również na epizody przebywania w miejscach nie będących lokalami mieszkalnymi m.in. klatki schodowe, dworce kolejowe. W ocenie GOPS w D. E. H. jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej – niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały – obecne miejsce pobytu ma bowiem charakter krótkotrwały, przeznaczenie nieruchomości, w której ma udostępnione miejsce do spania ma charakter hotelu (pomimo, iż budynek nie jest zarejestrowany pod prowadzenie działalności gospodarczej związanej z usługami hotelarskimi czy pozostałym zakwaterowaniem), brak umowy najmu pomiędzy E. H. a właścicielem nieruchomości, która mogłaby wskazywać na dłuższy pobyt, brak opłat wynikających z pobytu, obecne miejsce pobytu jest zatem doraźnym rozwiązaniem na czas uregulowania sytuacji życiowej. E. H. nie posiada zameldowania na terenie gminy D. Ostatnim jego miejscem zameldowania na pobyt stały była miejscowość Z., ul. G. [...] m. [...]. Od czasu wymeldowania z miejscowości Z. nie posiadał ani nie posiada innego miejsca zameldowania. Na terenie gminy D. przebywa czasowo. Ponadto, nie wiąże on swoich planów życiowych z pobytem na terenie gminy D., w wywiadzie środowiskowym podał informację, że posiada adwokata z urzędu w Niemczech, który prowadzi jego sprawy w zakresie cofnięcia deportacji, jak i załatwiania spraw dot. emerytury. Jednocześnie 7 czerwca 2019 r. zostało przedłożone oświadczenie właściciela budynku przy ul. K. [...] w M., które potwierdza, że E. H. przebywa w pokoju, w budynku przeznaczonym do tymczasowego pobytu, co prowadzi do przekonania, że pobyt ten jest pozbawiony cech trwałości pobytu, w tym koncentracji działalności życiowej w danej miejscowości. Wobec powyższego należy przyjąć, że ww. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały w celu zaspokajania jego potrzeb mieszkaniowych oraz nie jest nigdzie zameldowany na pobyt stały. Ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały jest miejscowość Z. Z powyższych względów bezzasadne jest twierdzenie Dyrektora MOPR w Z., że ww. nie jest osobą bezdomną, ponieważ wynajmuje pokój na terenie miejscowości należącej do gminy D. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor MOPR w Z., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., wniósł o wskazanie Wójta Gminy D. jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu podniósł, że wniosek jest bezprzedmiotowy, ponieważ decyzje w powyższej sprawie zostały już wydane przez wnioskodawcę, a spór dotyczy ustalenia gminy właściwej do pokrycia kosztów udzielonej pomocy, a obowiązek zwrotu poniesionych kosztów ma charakter cywilnoprawny. Zgodnie bowiem z postanowieniem NSA z 22 lutego 2017 r., I OW 219/16: "Spór o właściwość nie może w ogóle powstać, jeżeli jeden z organów mających w tym sporze pozostawać załatwił już sprawę w sposób określony w art. 104 k.p.a., czyli co do zasady wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą co do istoty". Ponadto MOPR w Z. wskazuje, że nie może uznać E. H. za osobę bezdomna w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, gdyż kwestia statusu lokalu, w którym przebywa nie została dostatecznie rozpoznana. Mając powyższe na uwadze zdaniem MOPR w Z. kwestia rozliczenia ma charakter wtórny w stosunku do przyznanych świadczeń i nie ma charakteru sprawy administracyjnej tym samym nie podlega rozpatrzeniu. Zdaniem MOPR w Z. status budynku, w którym na moment skierowania wniosku przez Wójta Gminy D. przebywał E. H. nie jest określony, gdyż nie ma jednoznacznego wskazania, że nie może stanowić lokalu mieszkalnego. Ponadto z oświadczenia właścicielki domu, w którym przebywał wynika, że miał przebywać tam tymczasowo w okresie od lutego do 30 czerwca i ponosić z tytułu tego pobytu odpłatność, jednakże nie wiadomo gdzie na chwilę obecną przebywa. Zgodnie bowiem z definicją bezdomności, aby uznać daną osobą za bezdomną muszą być spełnione kumulatywnie dwie przesłanki tj. osoba nie może i być nigdzie zameldowana na pobyt stał i ta wystąpiła w powyższym przypadku oraz nie może zamieszkiwać w lokalu mieszkalnym i ta kwestia zdaniem MOPR w Z. nie została przez wnioskodawcę dogłębnie rozpoznana, ponieważ budynek, w którym przebywał E. H. może być uznany za lokal i mieszkalny i tym samym nie ma możliwości przyznania statusu osoby bezdomnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 kpa). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym. W konsekwencji spór o właściwość może powstać wyłącznie na gruncie indywidualnej sprawy administracyjnej o stanie faktycznym przedstawionym w piśmie skierowanym do organu, która podlega władczemu rozstrzygnięciu organów administracji publicznej, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej, a co za tym idzie jest już przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego lub nie stała się nim z tego powodu, że organ odmówił nadania postępowaniu dalszego biegu. Spór o właściwość nie może w ogóle powstać, jeżeli jeden z organów mających w tym sporze pozostawać załatwił już sprawę w sposób określony w art. 104 kpa, czyli co do zasady wydał decyzję administracyjną rozstrzygającą ją co do istoty. Wówczas wyznaczanie organu jest bezprzedmiotowe, a kwestię właściwości można badać wyłącznie w ramach kontroli prawidłowości podjętego aktu administracyjnego, przeprowadzonej w stosownym trybie, czy to przez organ orzekający w kwestii odwołania lub wniosku o stwierdzenie nieważności, czy to przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na ten akt (por. postanowienia NSA z: 14 czerwca 2012 r., I OW 66/12, LEX nr 1333874; 27 kwietnia 2007 r., II OW 10/07, ONSA i WSA 2008/2/30; 12 stycznia 2012 r., II GW 7/11, LEX nr 1137977). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w zakresie w jakim Wójt Gminy D. domagał się wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłków celowych. Z akt sprawy i co potwierdza również sam wnioskodawca – Kierownik GOPS w D., działający w imieniu Wójta Gminy D., wynika, że Wójt wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w sprawie, w której wydał już decyzje z [...] kwietnia 2019 r. nr: [...] i nr [...], mocą których przyznał E. H. zasiłek celowy na wykup leków w kwocie 100,67 zł oraz na zakup żywności na okres od 1 kwietnia 2019 r. do 31 maja 2019 r. w wysokości 250 zł miesięcznie. Powyższe wskazuje zatem, że w dniu składania wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość tj. w dniu 3 lipca 2019 r. (data nadania na Poczcie Polskiej) spór o właściwość – dotyczący rozpoznania wniosku E. H. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup żywności oraz zasiłku celowego na wykup leków – nie istniał, gdyż kwestie te zostały rozstrzygnięte ostatecznymi decyzjami. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia jest przy tym, czy uznanie swej właściwości było prawidłowe (por. postanowienie NSA z 31 lipca 2014 r., I OW 130/14). W konsekwencji stwierdzić należy, że spór o właściwość między organami nie występuje, a wniosek organu podlega oddaleniu. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że ewentualne kwestie związane ze zwrotem wydatków poniesionych przez Wójta Gminy D. w związku z przyznanymi na mocy decyzji z [...] kwietnia 2019 r. zasiłkami celowymi reguluje art. 101 ust. 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm.; dalej jako: "u.p.s."). Zgodnie z tym przepisem, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. Z powołanego przepisu nie wynika, aby zwrot wydatków gminie podlegał rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że rozliczenia między gminami następujące na podstawie art. 101 ust. 7 u.p.s. nie są załatwiane w formie decyzji administracyjnej, tym samym nie można mówić o wystąpieniu w tych sprawach sporu o właściwość w rozumieniu art. 22 § 1 kpa. Art. 101 ust. 7 u.p.s. nie odnosi się bowiem do organów gmin i nie wyposaża ich w kompetencję do wydania decyzji, lecz do samych gmin. Dotyczy zatem relacji majątkowej między dwiema osobami prawnymi przybierającej postać stosunku zobowiązaniowego, w ramach którego jednej osobie przysługuje roszczenie wobec drugiej o zapłatę określonej kwoty pieniężnej. Odmienną kwestią pozostaje fakt, że ten stosunek jest uwarunkowany wcześniejszym rozstrzygnięciem o charakterze administracyjnym, określającym kwotę podlegającą zwrotowi. Spór o zwrot wydatków stanowi sprawę cywilną należącą do właściwości sądu powszechnego, która nie może być załatwiona w drodze decyzji lub innego aktu administracyjnego (por. postanowienia NSA z: 28 lutego 2007 r., I OW 73/06; 22 grudnia 2008 r., I OW 97/08; 1 czerwca 2010 r., I OW 75/10; 8 lutego 2012 r., I OW 201/11; 22 września 2016 r., I OW 104/16; 14 grudnia 2017 r., I OW 154/17). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 166 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.