III SAB/Po 19/21

Dnia 30 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Ł. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wykonania uchwały Rady Gminy [...] w zakresie rozbudowy infrastruktury kanalizacyjnej i wodociągowej postanawia odrzucić skargę /-/ R. Talaga Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 roku J. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wykonania uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych na lata 2018-2020 na terenie Gminy T. . Jako podstawę skargi wskazał art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 roku, poz. 713, dalej u.s.g.) w powiązaniu z art. 15 ust 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 2028), dalej jako u.z.z.w. Według skarżącego organ mimo określonych prawem obowiązków nie wykonał postanowień uchwały w zakresie rozbudowy infrastruktury kanalizacyjnej i wodociągowej, która może zapewnić dostęp do tych sieci na działce skarżącego o numerze geodezyjnym [...] (obręb B. ). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie. Odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi organ administracji podniósł, że zdaniem organu wniesiona skarga dotyczy tych samych faktów i okoliczności, co wniesiona wcześniej przez J. Ł. skarga z dnia [...] czerwca 2020 roku, która została odrzucona postanowieniem WSA w Poznaniu z dnia [...] września 2021 roku, sygn. akt II SAB/Po [...], a Naczelny Sąd Administracyjny z dnia [...] stycznia 2021 roku, sygn. akt III OSK 3761 oddalił w tym przedmiocie skargę kasacyjną. Zarówno skarga z dnia [...] kwietnia 2021 roku jak i skarga z dnia [...] czerwca 2020 roku według organu są tożsame co do przedmiotu zaskarżenia i podniesionych w nich okoliczności oraz żądań. Różnica pomiędzy nimi polega jedynie na tym, że skarżący w miejsce zarzutu naruszenia przez Wójta art. 30 u.s.g. podniósł naruszenie art. 15 ust 1 u.z.z.w. Ponadto zdaniem organu powierzenie do wykonania wójtowi przywołanej uchwały nie oznacza zobowiązania do podejmowania przez niego działań realizacyjnych poszczególnych inwestycji. W zakresie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wykonanie uchwały powierzone zostało T. spółka z o.o. z siedzibą w T. zgodnie z brzmieniem § 2 przedmiotowej uchwały. Natomiast zgodnie z normą prawną wyrażoną w art. 15 ust 1 u.z.z.w., to przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji. W związku z powyższym to nie Wójt Gminy powinien być adresatem roszczeń wzywającego. Zadaniem Wójta jako organu wykonawczego, było tylko terminowe przesłanie uchwały do organu nadzoru w celu kontroli oraz T. spółka z o.o. w celu jej realizacji. Odnosząc się do oddalenia skargi organ wskazał, że Wieloletni Plan Rozwoju i Modernizacji jest założeniem przyszłościowego działania gminy, a możliwości realizacji wytyczonych w nim celów wyznaczają możliwości finansowe gminy w budżetach przyjętych na kolejne lata oraz powstałe okoliczności. Plany te nie mogą stanowić samoistnie materialnoprawnego źródła roszczeń. Zgodnie z normą prawną wyrażoną w art. 30 ust 1 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności określenie sposobu wykonywania uchwał. Powierzenie uchwały rady gminy do wykonania wójtowi nie oznacza zobowiązania do podejmowania przez niego działań realizacyjnych poszczególnych inwestycji. W zakresie rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wykonanie uchwały powierzone zostało T. spółka z o.o. w T. zgodnie z § 2 powołanej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje: W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik Wójta Gminy powołuje się na tożsamość przedmiotu zaskarżenia i podniesionych okoliczności oraz żądań w niniejszej sprawie oraz w sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem WSA w Poznaniu z dnia [...] września 2020 roku, sygn. akt II SAB/Po [...] o odrzuceniu skargi – w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 roku, sygn. akt III OSK 3161/21oddalił skargę kasacyjną. W ocenie Sądu nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu administracji. Jak wyżej wskazano w myśl art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.),dalej jako "P.p.s.a.", Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Przez pojęcie "powaga rzeczy osądzonej" należy rozumieć moc prawną wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym prawomocnego orzeczenia, wykluczając ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy (zob. Z. Resich, Res iudicata, Warszawa 1978, s. 27 i n.). Naruszenie powagi rzeczy osądzonej ma miejsce wówczas, gdy skarga zostanie wniesiona na akt lub czynność w sprawie, w której postępowanie jest w toku lub zostało zakończone prawomocnym wyrokiem. Nadto zachodzi tożsamość podmiotów i przedmiotu postępowania. Nie można przyjąć, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona, jeżeli skarga została odrzucona prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego. Orzeczenie takie oznacza bowiem jedynie, że sąd sprawy nie rozpoznawał z powodu niedopuszczalności skargi (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 176 i n., wyrok NSA z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1665/04, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że sąd już raz orzekł prawomocnym postanowieniem o odrzuceniu skargi nie wyklucza możliwości wniesienia nowej skargi, bowiem odrzucenie skargi nie powoduje powagi rzeczy osądzonej (por. postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II OZ 589/09, publ. LEX 552913). Przenosząc powyższe uwagi na grunt omawianej sprawy należy podkreślić, że mimo związku merytorycznego rozstrzyganych spraw administracyjnych, nie zachodzi tożsamość postępowań sądowych, tj. niniejszego i wcześniejszego. Po pierwsze, odrzucona uprzednio skarga nie została rozpoznana merytorycznie. Po drugie, wniesiona następnie skarga została oparta na innych podstawach prawnych, które nie były w takim samym zakresie brane pod uwagę przy wydawaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia przez sąd. Nie zachodzi zatem tożsamość przedmiotu postępowania. Z powyższych względów nie było więc podstaw do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. W takiej sytuacji wniesioną skargę należało przed jej merytorycznym rozpoznaniem poprzedzić ponownie badaniem dopuszczalności wniesienia. Skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a.),. Innymi słowy skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a) i w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach art. 3 § 3 P.p.s.a). Z powyższego wywieść należy, iż bezczynność organu następuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Innymi słowy bezczynność oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. Bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej skardze J. Ł. domaga się wykonania przez Wójta Gminy uchwały Rady Gminy T. z [...] listopada 2017 roku, nr [...] roku w sprawie Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Urządzeń Kanalizacyjnych na lata 2018-2020 na terenie Gminy T. Przywołana uchwała miała umożliwić realizację inwestycji skanalizowania ulicy, przy której znajduje się nieruchomość należąca do Skarżącego. Tego rodzaju skarga zachowuje formę niezależną od skargi na bezczynność określonej w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., gdyż została oparta na art. 101a ust 1 u.s.g. zgodnie z którym przepisy art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Oznacza to, że Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Regulacja zawarta w art. 101a u.s.g. będzie zatem miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek organu samorządu terytorialnego i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organu gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy żądanie podjęcia określonego działania nie będzie dotyczyło sprawy z zakresu administracji publicznej. Sporne pozostaje zatem w niniejszej sprawie ustalenie czy Wójt Gminy miał obowiązek podjęcia określonego działania w celu wykonania uchwały w sprawie Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji urządzeń Wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2018-2020 na terenie Gminy T. w kontekście art. 15 ust 1 u.z.z.w. zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. Z przywołanej regulacji nie wynika aby przedsiębiorstwo wodociągowe, czy też gmina, musiała wyposażyć w sieci każdą nieruchomość, na której funkcjonują inwestycje mieszkaniowe. Ponadto obowiązkom przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (gminy) nie towarzyszy odpowiadające im treścią roszczenie właścicieli nieruchomości, którego istotą jest prawo żądania wykonania sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 5 stycznia 2016 roku, sygn. II OSK 3002/15). Kluczowe znaczenie przy ocenie dopuszczalności niniejszej skargi ma wykładnia art. 15 ust. 1 u.z.z.w. W tym względzie należy podzielić pogląd, że obowiązek wynikający z przywołanego przepisu nie ma charakteru bezwzględnego, lecz warunkowy przez co obowiązkom przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (gminy) nie towarzyszy odpowiadające im treścią roszczenie właścicieli nieruchomości, którego istotą jest prawo żądania wykonania sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. W konsekwencji nie przysługuje w tym względzie skarga do sądu administracyjnego, której istotą jest prawo żądania wykonania sieci kanalizacyjnej, a sąd administracyjny nie jest władny zobowiązać organu gminy, czy przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, do budowy urządzeń kanalizacyjnych zaplanowanych w trybie art. 15 u.z.z.w. (por. J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, P. Bojarski, W. Radecki, J. Rotko, Warszawa 2011, dostępny w programie LEX; postanowienie NSA z dnia 5 stycznia 2016 roku, sygn. akt II OSK 3002/15; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 15 września 2015 roku, sygn. akt IV SAB/Po 105/15; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lipca 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 179/10). Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że Wójt Gminy nie był w niniejszej sprawie zobowiązany do "wykonania czynności nakazanych prawem" w rozumieniu art. 101a u.s.g. W konsekwencji należało uznać, że skarga na bezczynność Wójta Gminy nie należy do właściwości sądów administracyjnych, skoro nie dotyczy bezczynności organu w sprawach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., jak też nie dotyczy czynności organu gminy nakazanych prawem, których niewykonywanie mogłoby stanowić przedmiot skargi na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. Powyższe okoliczności przesądzają zatem, że przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna. Konsekwencją takiego ustalenia jest obowiązek odrzucenia skargi przez sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 58 § 3 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia. /-/ R. Talaga