II SA/Kr 481/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. - C. na czynność Wójta Gminy P. z dnia 1 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej budynku do ewidencji zabytków 1/ stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 21 zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz A. B. - C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wójt Gminy P. zarządzeniem z dnia 1 grudnia 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 22 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przyjął gminną ewidencję zabytków Gminy P. i włączył kartę adresową budynku (szopy) inwentarskiego położnego w P. przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków. Powyższą czynność A. B. – C. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie: 1/ art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że sporny budynek jest zabytkiem w rozumieniu tego przepisu bez udowodnienia posiadania przez budynek jakichkolwiek wartości zabytkowych; 2/ § 14 a ust. 1, § 18 c oraz innych Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem poprzez zaniechanie obowiązku sporządzenia/zgromadzenia jakiejkolwiek dokumentacji na dowód posiadania przez budynek wartości zabytkowych "uzasadniających treść w karcie adresowej zabytku" jak również obowiązku wypełnienia rubryk karty adresowej sporządzonej wg nowego wzoru, a w szczególności rubryki "historia i opis wartości" oraz "formy ochrony". W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że według jej wiedzy sporny budynek wzniesiony został na początku XX w. -ok. 1910 r., a w roku 2003 została w nim przebudowana niemal już zawalona konstrukcja dachu/więźba, w wyniku czego zmieniona została geometria dachu poprzez likwidację dachu półszczytowego z charakterystycznymi dla dachów podhalańskich przysztychami (zastąpionego zwykłym dachem dwuspadowym) oraz rozebrane zostały oryginalne szczyty, przez co budynek bezpowrotnie stracił zarówno proporcje, jak i większość oryginalnej substancji. Przedmiotowy budynek jest od lat nieużytkowany i poza zmienionym/ zniekształconym dachem prace remontowe nie były kontynuowane, co powodowało niszczenie jego substancji, w szczególności poprzez biologiczną erozję drewna. Budynek znajduje się w ogólnym bardzo złym stanie technicznym -ławy kamienne są w rozsypce, miejscami ze znacznymi ubytkami i osiadające, w belce podwalinowej oraz wyższych belkach konstrukcji zrębowej zwłaszcza części północno-wschodniej budynku pełniącej przez dziesiątki lat funkcję pom. inwentarskiego widać obecność pleśni i grzybów oraz zaawansowany proces butwienia drewna, w tym obejmujący narożniki/miejsca konstrukcyjnych powiązań belek, co grozi zawaleniem. Elementy konstrukcyjne budynku są zdegradowane w stopniu uniemożliwiającym przeprowadzenie remontu, bez konieczności wymiany co najmniej 80% elementów drewnianych. W tym stanie rzeczy uznanie budynku za zabytek, wiążące się z nałożeniem na właściciela/posiadacza obowiązku "zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie" wraz z zagrożeniem sankcjami karnymi określonymi w art. 110 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami za "nie zabezpieczenie go w należyty sposób przed uszkodzeniem czy zniszczeniem", tj. w istocie nawet za zaniechanie jego remontowania, które w przedmiotowym przypadku jest ekonomicznie nie uzasadnione, winno być poprzedzone większą starannością organu w ocenie jego wartości. Szczególnie, że na niewielkiej działce o pow. ok. 500m2 zostały wpisane do gminnej ewidencji 2 budynki- mieszkalny jednorodzinny, zachowany w dobrym stanie technicznym, którego wartości nie kwestionuję oraz sporny budynek gospodarczy, stojący niemal na środku i niezdatny do przebudowy, co właściwie wyklucza jej dalszą inwestycyjną przydatność, i stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności. Sporny budynek- zwykła typowa na Podhalu szopa/ budynek inwentarski nie posiada i nie posiadał nigdy wartości historycznej, nie upamiętniał bowiem ani zdarzenia historycznego, ani osoby ważnej dla kraju lub społeczności lokalnej, nie był unikatowy pod względem stylowym, czy rozwiązań konstrukcyjnych, nie posiadał bogatego wystroju architektonicznego czy rzeźbiarskiego- nie posiadał wartości naukowej czy artystycznej. Tym bardziej na dzień dzisiejszy z uwagi na ingerencje budowane jakie w nim miały miejsce, które doprowadziły do jego degradacji budynek nie posiada wartości zabytkowych. Sporny budynek nie jest objęty ochroną konserwatorską poprzez ujęcie w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków, zatem nie istniał obowiązek jego włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, natomiast oceny posiadania przez budynek wartości architektonicznej, czy historycznej wymaganej do uznania go za zabytek, organ dokonał w sposób pobieżny. W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności Wójta Gminy P. W odpowiedzi na skargę W. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ stwierdził, że budynki których dotyczy skarga były już ujęte w zarządzeniu nr [...] Wójta Gminy P. z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków Gminy P. pod pozycjami 10,11. W związku z aktualizowaniem Gminnej Ewidencji Zabytków oraz sporządzaniem Programu Opieki nad Zabytkami dla Gminy P. wójt gminy rozpoczął procedurę uzgadniania zmian z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w K. Delegatura w N. T.. Zawiadomieniem z dnia 10 czerwca 2020 r. Wójt Gminy P. poinformował skarżącą o zamiarze sporządzenia nowej karty adresowej obiektu ujętego w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy P.: chałupa nr [...] i stajnia nr [...] pod adresem ul. [...] zlokalizowanych na działce nr [...] obręb P.. Skarżąca mimo otrzymania zawiadomień nie zwróciła się do Wójta Gminy P. o wykreślenie budynków objętych skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm (dalej; ustawa.) pojęcie "zabytek" definiuje jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust 4 ustawy stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Sposób prowadzenia ewidencji zabytków określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Akt ten wskazuje m.in., jakie rubryki zawiera karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru oraz określa jej wzór (§ 10 ust. 1 i 2). Zauważyć jednak należy, iż § 14 ust. 1 rozporządzenia przesądza, iż, wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Zauważyć też należy, iż co do zasady włączenie zabytku do ewidencji z nie jest formą ochrony zabytków - taką formę stanowi wpis do rejestru zabytków (art. 7 ustawy). Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków, powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza które to obowiązki określone są w przepisach art. 5 i 28 ust. 1 ustawy. Obowiązki te związane są ogólnie mówiąc z opieką nad zabytkiem i obowiązkami informacyjnym. Obowiązki związane z włączeniem danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków wynikają także z innych przepisów. Dla przykładu są to obowiązki związane z uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Dla właściciela lub posiadacza danego obiektu, kwestia wpisania tego obiektu do gminnej ewidencji zabytków ma doniosłe, prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. Postępowanie, jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być zatem pobieżne czy obarczone rażącymi brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 3 października 2019 r. II SA/Bk 569/19 czynność wpisania karty obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."). Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca, iż czynność dokonana przez organ tj. włączenie przedmiotowego budynku (szopy) do karty adresowej gminnej ewidencji zabytków dokonana została bez należytego ustalenia czy faktycznie obiekt ten nosi cechy, które uprawniają organ uznania go za obiekt zabytkowy. W ocenie sądu zarzut ten jest zasadny. Znamiennym jest, iż nawet w odpowiedzi na skargę organ nie podaje, jakie to cechy tego obiektu decydują o jego zabytkowym charakterze. Okoliczności tych nie opisuj też żaden z załączonych do sprawy dokumentów. Zdjęcie zamieszczone w wyciągu z załącznika - opisane, jako nowe jest nieaktualne (co zarzuca skarżąca ale też przyznaje sam organ) a w opisie zawartym w karcie adresowej zabytku w rubryce nr 8 (historia, opis, wartości) znajduje się jedynie adnotacja "Materiał: drewn.".Jeżeli uznać, iż ten opis zawiera stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt jest drewniany (co nie jest opisem pełnym gdyż aktualnie dach tego budynku z pewnością drewniany nie jest) to sam fakt wykonania danego obiektu z drewna zabytkiem go nie czyni. Organ powinien wykazać, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową, czego jednak organ poniechał. W ocenie sądu, dane zawarte w kartach ewidencyjnych i dokumenty znajdujące się w nadesłanych aktach sprawy nie wykazują, że przedmiotowy obiekt ma zabytkowy charakter. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżona czynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków została dokonana z naruszeniem art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy. Zarzut organu dotyczący braku wezwania przez skarżącą organu do usunięcia naruszenia prawa jest bezzasadny bowiem w aktualnym stanie prawnym przepis który taki wymóg przewidywał (art. 52 § 4) P.p.s.a. nie obowiązuje. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.