IV SA/Po 216/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości Postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku M. R. w przedmiocie nadzoru nad R. O. D. K. w P.. Organ I instancji wskazał, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2020 r. Rada Powiatu w P. przekazała Staroście P. skargę M. R. w zakresie pkt 5 i 6 żądania skargi. We wskazanych punktach skarżący zgłosił żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzoru nad ROD K. w P. "w celu wyjaśnienia nieprawidłowości w sposobie rozliczania opłat za energię elektryczną (ich zawyżania za okres ostatnich [...] lat) oraz wyjaśnienia nieprawidłowości w sposobie księgowania i wykorzystywania kwot opłat energetycznych. Żądając też przywrócenia istniejącej praktyki do stanu zgodnego z przepisami obowiązującymi w P. Z. D.. Żądanie to wynika też z zapisów w art. 235 § 1 kpa w zw. zapisami w art. 233 i 234 kpa", a ponadto wniósł o wskazanie z imienia i nazwiska urzędnika Starostwa Powiatowego w P., który zredagował pisma i przesłuchania na okoliczności wymienione w skardze. Pkt 6 skargi zawierał tezy i wnioski dowodowe do rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym. Starosta P. podniósł, że zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie organu I instancji ustawodawca nie wymienił spraw z zakresu nadzoru nad stowarzyszeniami wśród kategorii podlegających załatwieniu w trybie określonym przepisami Kodeksu Postepowania Administracyjnego, a zatem sprawy te nie mogą stanowić przedmiotu postepowania prowadzonego przez Starostę P. . M. R. złożył z zachowaniem terminu ustawowego zażalenie na powyższe postanowienie podnosząc, że postępowanie nadzorcze jest elementem procedury administracyjnej w szerokim znaczeniu, a postanowienia art. 1 kpa nie mogą być podstawą odmowy prowadzenia czynności nadzorczych wynikających z ustawy o stowarzyszeniach. Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w myśl art. 61a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, gdy żądanie strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 kpa "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (tak: wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia, bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. W myśl art. 25 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2019 r. poz. 713 ze zm.), organ nadzorujący sprawuje nadzór nad działalnością stowarzyszeń wyłącznie w zakresie zgodności ich działania z przepisami prawa i postanowieniami statutu (ust. 1). Organ nadzorujący ma prawo w wyznaczonym terminie żądać dostarczenia przez zarząd stowarzyszenia odpisów uchwał walnego zebrania członków (zebrania delegatów) oraz niezbędnych wyjaśnień od władz stowarzyszenia (ust. 2). W art. 25a ustawy Prawo o stowarzyszeniach określono uprawnienia w zakresie nadzoru nad stowarzyszeniami związane z przepisami o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu. W orzecznictwie podkreśla się, że organ nadzoru w zakresie sprawowanego nadzoru nad stowarzyszeniami nie posiada uprawnień do władczego ingerowania w ich merytoryczną działalność, w tym do określania celów, form i sposobów ich działania. Jedynym kryterium stosowania środków nadzoru jest kryterium legalności działania tych podmiotów (tak: postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 22 lutego 2010 r., IV SA/G1 833/09, LEX nr 626282; postanowienie WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2009 r, IV SAB/G1 67/09, LEX nr 626338). W myśl art. 28 ustawy Prawo o stowarzyszeniach, w razie stwierdzenia przez organ nadzorujący, że działalność stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub narusza postanowienia statutu organ ten, w zależności od stopnia i rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości, może wystąpić o ich usunięcie w wyznaczonym terminie, udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia, wystąpić do sądu o zastosowanie środka określonego w art. 29 ustawy. Według tego przepisu, wyłącznie do kompetencji sądu (na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora) należy: udzielenie upomnienia władzom stowarzyszenia, uchylenie niezgodnej z prawem lub statutem uchwały stowarzyszenia bądź rozwiązanie stowarzyszenia, jeżeli jego działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszenie prawa lub postanowień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że czynności z zakresu nadzoru nad stowarzyszeniami nie należą do kategorii spraw podlegających załatwianiu w trybie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, nie są rozstrzygane decyzją administracyjną ani innym aktem bądź czynnością z zakresu administracji publicznej. Dopiero sąd powszechny (a nie administracyjny) może podejmować względem stowarzyszenia stosowne środki prawne. Wobec powyższego SKO stwierdziło, że sprawy nadzoru nad stowarzyszeniami i sprawy związane z działalnością stowarzyszeń, jako należące do właściwości sądów powszechnych, nie są rozstrzygane w trybie administracyjnym i nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. W konsekwencji organ pierwszej instancji nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego w sprawie z tego zakresu. Skargę na powyższe postanowienie wywiódł do Sądu M. R., wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do Starosty [...] celem wykonania czynności nadzorczych dotyczących R. O. D. w P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 159 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych orzeczeń. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organy odmówiły M. R. wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nadzoru nad R. O. D. K. w P. z uwagi na fakt, iż czynności z zakresu nadzoru nad stowarzyszeniami nie należą do kategorii spraw podlegających załatwianiu w trybie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z treścią przepisu art. 61a § 1 K.p.a., który legł u podstaw wydania zaskarżonych postanowień organów obu instancji, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracyjny publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Analizowany przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek k.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z tych przesłanek nie została w art. 61a § 1 K.p.a. dookreślona w jakikolwiek sposób. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia wymaga odniesienia do regulacji stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (teza pierwsza wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728). W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się następujące okoliczności: a) sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów..., s. 9) – uogólniając, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 1635/14, LEX nr 1517991); b) złożony wniosek jest bezprzedmiotowy (teza druga wyroku WSA w Gdańsku z 21 listopada 2012 r., I SA/Gd 1009/12, LEX nr 1232079); c) toczy się już postępowanie administracyjne w tej samej sprawie albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/12, LEX nr 1234275); d) strona żąda wszczęcia postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu albo wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wcześniej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na decyzję mającą stanowić przedmiot postępowania nadzwyczajnego (wyrok WSA w Gdańsku z 20 lutego 2013 r., III SA/Gd 799/12, LEX nr 1285282); jakkolwiek pogląd ten dominuje w orzecznictwie i literaturze, to jest również wypowiadany odmienny pogląd na tle art. 56 p.p.s.a. (zob. np. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, art. 56). e) strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, podnosząc w żądaniu te same przyczyny wadliwości decyzji, które były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego; uogólniając – należy odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzając istnienie przeszkód przedmiotowych dla rozpoznania takiej sprawy z uwagi na wcześniej wydany wyrok sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 10 października 2012 r., II OSK 1087/11, LEX nr 1234059). W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z pierwszym wymienionym wyżej przypadkiem, a mianowicie sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Stosownie do art. 1 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonania; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej. Sąd podziela stanowisko organów, że czynności z zakresu nadzoru nad ogrodami działkowymi nie należą do kategorii spraw podlegających załatwianiu w trybie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, nie są rozstrzygane decyzją administracyjną, ani innym aktem bądź czynnością z zakresu administracji publicznej. Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że stwierdzenie zaistnienia wskazanych okoliczności obligowało organ do zakończenia postępowania w sposób formalny na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania, a rozstrzygnięcie w tym zakresie było prawidłowe. W ocenie Sądu pozostałe kwestie poruszone w skardze, wykraczają poza zakres niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniał przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a., stanowiąc, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.